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我國能源發展及其經濟效率研究

中國國際工程咨詢有限公司研究中心  徐成彬

能源產業是國民經濟發展的基礎產業，能源供需的總量和結構直接關系到人類社會的可持續發展。以單位國內生產總值（GDP）能耗為代表的能源經濟效率指標是衡量經濟發展質量的重要尺度。我國正從高速增長階段轉向高質量發展階段，提高能源經濟效率是緩解能源約束、減輕環境壓力、保障經濟安全、實現高質量發展的必然選擇。我國能源經濟效率長期低于國外先進水平，必須從宏觀戰略的視野分析其深層原因，從而有針對性地提出困境破解之策。

一、我國能源發展現狀和趨勢

根據英國石油公司（BP）發布的《BP世界能源展望（2019年版）》，2018 年全球一次能源消費量達到138.6億噸油當量（注：按平均熱值計算，1噸原油當量相當于1.4286噸標準煤），同比增長2.9%，這是自2011年以來增速最快的一年。其中，各種化石能源品類消費均有所增長：煤炭消費增長1.4%，石油消費增長1.5%，天然氣消費增長5.3%。全球化石能源消費增長導致碳排放量增加2%，達到336.8億噸的歷史高位。在過去30年間，我國工業能源需求增長了3倍，2018年消費總量達32.74億噸標準油，世界排名第一。預期在本世紀20年代中期見頂之后逐漸降低，其主要原因是節能政策驅動工業效率提升。同時，我國面臨經濟轉型，更多能源密集型工業將轉向較低能源密集度的服務業，清潔能源對化石能源增量替代效應將更加突顯。

（一）能源生產與消費現狀

改革開放40多年以來，我國能源生產由弱到強，生產能力大幅提升，初步形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅動的能源生產體系，已成為世界能源生產第一大國，能源產業在調整能源結構、提高能源效率、保證能源安全等方面取得了顯著成效[1]。

1978年，我國能源生產總量為6.3億噸標準煤，2018年一次能源產量達到37.7億噸標準煤，比1978年增長了5.0倍，年均增長4.58%，有力地支撐了經濟建設的快速發展。

總體上看，我國資源稟賦條件較差。石油、天然氣等優質能源短缺，對外依存度高；煤炭資源豐富，探明儲量排名世界第二位；鈾礦資源潛力巨大，但勘探程度較低，供給不足；可再生能源（不斷再生并有規律地得到補充的能源，如太陽能、水能、風能、生物質能）儲量充沛，但開發程度不高[2]。“富煤、貧油、少氣”的能源賦存特點，決定了以煤為主的能源結構和石油對外高依賴度的局面，能源生產結構中煤炭的比重長期保持在70%左右，2018年石油對外依賴度達70%。為改善能源供應結構，我國加大了水電、核電和風電的開發建設，其比重顯著增加；2013年至2018年，水電、光伏、風電、生物質等可再生能源的占比從8.3%提高到12.4%，平均每年提高0.8個百分點，比全球情況快一倍。石油生產由于新增生產能力難以彌補老油田的產量遞減，產量增加不明顯，在能源生產結構中的比重逐漸減小。

近年來，我國能源生產在結構上由原煤為主加速向多元化、清潔化轉變，發展動力由傳統能源加速向新能源轉變，能源供給的清潔低碳化成效顯著，“一煤獨大”局面出現了明顯改變。2018年我國能源生產結構（按熱值核算）：原煤占69.3%，原油占7.2%，天然氣占5.5%，水電、核電和風電占18%（見表1）。

表1 1978年—2018年我國能源生產總量與構成

數據來源：《中國統計年鑒（2019）》。

①能源生產總量指一定時期內全國（地區）一次能源生產量的總和，是觀察全國(地區)能源生產水平、規模、過程構成和發展速度的總量指標。一次能源生產量包括原煤、原油、天然氣、水電、核電及其他動力能(如風能、地熱能等)發電量。不包括低熱值燃料生產量、太陽熱能等的利用和由一次能源加工轉換而成的二次能源產量。

②“一次電力及其他能源”指水電、核電、風電。

改革開放以來，在能源轉型變革政策的大力推動下，我國能源消費整體呈現穩定增長態勢，用能條件和水平不斷提高。2018年，我國能源消費總量46.4億噸標準煤（按熱值核算），比1978年增長7.1倍，年均增長5.4%。《2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年我國能源消費總量為48.6億噸標準煤，比2018年增長3.3%。

最近40年來，我國能源消費結構持續優化，能源消費彈性系數總體保持較低水平。煤炭占能源消費總量比重總體呈現下降趨勢，由1978年的70.7%下降到2018年最低的59.0%，下降11.7個百分點，煤炭消費總量從42.4億噸的歷史峰值下降到2018年的39億噸，絕對量減少了3.4億噸，為全球的溫室氣體減排作出了重要貢獻；石油占比在波動中呈現先降后升、再降再升趨勢，1978年最高為22.7%，2018年為18.9%，下降3.8個百分點；天然氣、一次電力及其他能源等清潔能源消費占比持續提高，天然氣由1978年的3.2%提高到2018年的7.8%，一次電力及其他能源由1978年最低的3.4%提高到2018年最高的14.3%，分別提高4.6和10.9個百分點（見表2）。

表2 1978年—2018年我國能源消費總量與構成

數據來源：《中國統計年鑒（2019）》。

①能源消費總量指一定地域內（國家或地區）國民經濟各行業和居民家庭在一定時期消費的各種能源的總和。能源消費總量分為三部分，即終端能源消費量、能源加工轉換損失量和損失量。

② “一次電力及其他能源”指水電、核電、風電。

（二）能源消費的新特征

在大力推進能源生產和消費革命、供給側結構性改革的背景下，我國的能源消費呈現以下新特點[3][4]。

1.能源消費總量平穩增長，天然氣和電力消費增長尤為突出。長期以來，我國以較低的能源消費增速支撐了經濟的中高速增長，能源消費彈性系數為0.5。2018年能源消費總量46.4億噸標準煤，同比增長3.3%。從能源消費增速看，自2012年開始，能源消費同比增速持續下降，至2015年轉向開始回升，2018達到新高，是自2014年以來增長最快的一年。從能源消費品種看，在電煤消費增長帶動下，全國煤炭消費增速回升，消費量同比增長1.0%；原油消費量增長6.5%；天然氣消費快速增長，2018年同比增長17.7%。社會用電量增速顯著提高，電能替代步伐加快，2018年全社會用電量約6.8萬億千瓦時，同比增長8.5%，創近年新高。除了夏季用電負荷屢創新高原因，新興產業與居民生活用高速增長是全社會用電量持續快速增長的重要因素。

2.能源消費結構不斷優化，非化石能源比重逐步提升。隨著產業結構和能源結構調整步伐加快，天然氣及電力替代穩步推進，清潔能源消費所占比重持續上升，煤炭仍處于主體性地位，但行業用煤呈下降趨勢，尤其居民用煤下降明顯。2018年，煤炭消費量占一次能源消費總量的59.0%，依然具有經濟性優勢；天然氣、水電、核電、風電等清潔能源消費量占能源消費總量的22.1%，比1978年提高15.5個百分點。其中非化石能源（水電、核電、風電、生物質能、太陽能、地熱等）占一次能源消費的比重達到14.3%。

3.單位GDP能耗穩步下降，能源利用效率持續提高。改革開放以來，我國單位GDP能耗持續下降。按照2010年不變價格計算，2018年單位GDP能耗0.64噸標準煤/萬元，合1.54噸油當量/萬美元，是世界平均水平的1.3倍，是經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平的1.5倍。這表明我國經濟發展仍高度依賴能源消費，降低單位GDP能耗的任務依然艱巨。我國大型火電機組發電煤耗和煉油綜合能耗總體上處于世界先進水平并不斷提高。2018年重點耗能工業企業單位燒堿綜合能耗下降0.5%，單位合成氨綜合能耗下降0.7%，噸鋼綜合能耗下降3.3%，單位銅冶煉綜合能耗下降4.7%，每千瓦時火力發電標準煤耗下降0.7%，全國萬元國內生產總值二氧化碳排放下降4.0%。

4.清潔能源替代范圍不斷擴大，可再生能源穩步發展。按照《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》，我國不斷完善清潔能源消納市場機制，鼓勵清潔能源交易合同優先執行，優先清潔能源發電。2018年生產制造領域能源消費結構顯著優化，天然氣、電能、熱能等清潔能源占終端能源消費量的比重約為3.7%，同比提高約2%；居民生活領域“以氣代煤”、“以電代煤”積極推進，建筑終端天然氣和電力消費比例分別為14%和40%，比上年提高1%和3%；交通領域以新能源汽車快速發展為契機，加快推動電動汽車充電基礎設施建設，石油占交通能源消費比重下降0.8%，電力的比重上升1.0%。在電力消費較快增長的拉動下，通過改善送出線路、優化調度機制、市場化交易等舉措，可再生能源消納水平穩步提高，棄風棄光問題一定程度得到了改善，但新能源發電成本仍普遍高于煤電等傳統電力，產業發展還依賴于補貼扶持，可再生能源競爭力仍待提升。

5.化石能源對外依存度攀升，需求增量主要依賴進口滿足。我國能源自給率長期保持在70%以上，國家能源安全風險可控。近年來，石油天然氣消費快速增長，化石能源對外依存度進一步提高，煤炭對外依存度已達到7.1%，石油對外依存度達到70%，天然氣對外依存度達到42.7%。根據中國電力規劃設計總院發布的《中國能源發展報告2018》，繼2017年超過美國成為最大原油進口國之后，2018年我國又超過日本成為最大天然氣進口國，能源安全問題開始突顯。我國化石能源對外依存度攀升，主要是受煤炭“上大壓小”、國內石油產量連年減產、天然氣綠色發展戰略、供給側結構性改革等發展因素影響。例如，2018年國內原油產量為1.9億噸，同比下降1%，但受經濟增長復蘇和非國有企業原油進口配額指標大增的影響，原油需求增大，因此出現了產需增長不同步、進口量增加的現象。

（三）能源發展趨勢

改革開放以來，煤炭支撐了國內生產總值實現年均9%以上的速度增長。當前，我國經濟進入高質量發展的新時代，能源供需形勢正發生深刻變化，能源發展處于油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替期，新能源和可再生能源對化石能源，特別是對煤炭的增量替代效應明顯，但煤炭在經濟發展中的主體地位依舊不可動搖。

1.能源消費總量和結構變化趨勢。關于未來能源消費需求，國內專家學者研究較多，比較權威的觀點認為[5]，2025年能源消費需求為55億～56億噸標準煤。其中，煤炭、石油、天然氣、非化石能源消費需求分別為28億～29億噸標準煤、11億噸標準煤6億噸標準煤、10億噸標準煤，分別占能源消費總量的50%～52%，20%，11%，18%。在能源結構優化、產業結構調整、科技進步展等因素影響下，煤炭消費占比由最高72.5%（2007年）降至2018年59%，2025年進一步降到50%～52%；充分考慮非化石能源發展潛力，其占比由2018 年的14.3%增加2025年的18%。根據國家發展改革委、國家能源局發布的《能源生產和消費革命戰略(2016—2030)》，2030年我國能源消費總量控制在60億噸標準煤以內。《BP世界能源展望（2019年版）》預計在漸進轉型情境下，在展望期（2040年）內全球能源需求增長約三分之一，而且增長部分的三分之二是由印度、中國和其他亞洲國家貢獻（預計21世紀20年代中期，印度將超越中國成為世界最大的能源增量市場），其中工業和建筑能耗占能源消費增長的四分之三。

2.清潔能源增長速度將快于高碳能源。在能源邁向高質量發展的新階段，全國范圍深入實施能源消費總量和強度“雙控”，能源供給低碳化、市場化、分布式、智能化和跨界融合等特征越來越明顯，化石能源消費增速將從中速逐步降至低速，新興能源技術創新日新月異，清潔低碳能源技術經濟性不斷提高。2018年，在天然氣和可再生能源的引領下，全球一次能源消費迅速增長，導致碳排放量增長2%，但可再生能源同比增長14.5%，我國再次成為可再生能源增長的最大貢獻者（3200萬噸油當量），超過了整個經濟合作與發展組織國家的增長（2600萬噸油當量）。在《巴黎氣候協定》框架下，我國提出到2030年單位GDP的二氧化碳強度比2005年下降60%-65%，2030年左右二氧化碳排放達到峰值并努力早日達峰的目標。《能源生產和消費革命戰略（2016—2030）》提出，到2020年和2030年，非化石能源占比分別提高到15%和20%，天然氣比例也將提升到約10%和15%；展望2050年，非化石能源占比超過一半，建成能源文明消費型社會。在能源需求總量仍持續增長的同時，不斷擴大清潔能源比例，意味著其必須保持遠高于煤炭、石油等高碳能源的增速。

3.能源市場化改革和開放將深入推進。隨著近年來我國調整能源政策方向，油氣改革政策頻頻出臺，覆蓋了上、中、下游各個環節。未來市場化改革的重點將集中在政策內容的深化落實方面，更多地采取市場化手段進行放管結合監管；基于“競爭中性”原則，國有企業和民營企業將一視同仁。在可再生能源領域，新增集中式陸上風電項目和未確定投資主體的海上風電項目全部通過競爭方式配置開發權，并力爭實現不需要補貼發展；調整光伏發展節奏，控制年度享受補貼的光伏發電新增規模，降低補貼強度，所有普通光伏電站均須通過競爭性招標方式確定項目業主。我國正以更高水平的對外開放為全面深化改革注入新動能，能源領域國際合作是開放的重要內容。《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》取消了對外資投資的諸多限制，如取消了電網建設經營方面必須由中方控股的限制等[6]。

4.能源安全能夠得到基本保障。“一帶一路”倡議提出以來，我國能源領域國際合作成果豐碩，一大批標志性能源項目順利落地，中亞—俄羅斯、非洲、中東、美洲、亞太五大海外油氣合作區已經初步建成，西北、東北、西南和海上引進境外資源的四大油氣戰略通道正在建設，亞洲、歐洲和美洲三大油氣運營中心已初具規模，全球能源互聯網加快推進。2018年，首屆“一帶一路”能源部長會議在蘇州召開，發布了《共建“一帶一路”能源合作伙伴關系部長聯合宣言》，能源合作機制進一步完善。2019年4月25日，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，“一帶一路”能源合作伙伴關系在北京正式成立，成為推動國際能源合作的新平臺，促進了參與合作的國家在能源領域的共同發展、共同繁榮。隨著“一帶一路”能源合作的加深，我國能源供應現狀將發生根本改變，能源供應安全得到進一步保障。

二、我國能源經濟效率分析

能源經濟效率，也稱能源強度或單位產值能耗，是指單位經濟量產出(或實物量、服務量)所需要消耗的能源量。分析國家、部門、各種服務、設備以及產品等不同層面的能源經濟效率，可以采用相應的效率指標進行定義，即選擇價值量指標來表示。例如，單位GDP能耗是反映一個國家的綜合能源效率指標，即一次能源供應總量與國內生產總值（GDP）的比率；部門或行業能源效率指標可表示為價值量指標，如單位工業增加值能耗。

（一）歷年單位GDP能耗指標

從國家或地區層面看，能源經濟效率用于比較國家或地區經濟發展對于能源利用程度，單位GDP能源強度是從國家層面分析單位GDP產出消耗的能源數量（標準煤）。單位GDP能源消耗指標說明一個國家經濟活動中對能源的利用程度，反映經濟結構和能源利用效率的變化。由于GDP是一個國家所有常住單位在一定時期內生產活動的最終成果，其價值測算是基于特定年份的可比價格，因此單位GDP能耗指標也必須明確基于哪個年份的可比價格。

改革開放以來，隨著節能減排政策完善和節能技術進步，特別是2007年國家統計局、國家發展改革委和能源辦共同發布《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》以來，能源生產和消費統計制度逐步完善，國民經濟能源利用效率更加得到重視，萬元GDP能源消耗量逐步降低（見表3）。

表3 1980年以來我國平均萬元GDP能源消費量變化情況

數據來源：《中國能源統計年鑒2018》《中國統計年鑒2019》和《2019年國民經濟和社會發展統計公報》。

①2018年萬元GDP能耗（0.55噸標準煤/萬元），是按照2018年萬元GDP能耗（按2015年價格）比上年下降3.1%計算的；

②2019年萬元GDP能耗（0.54噸標準煤/萬元），是按照2019年萬元GDP能耗（按2015年價格）比上年下降2.6%（根據第四次全國經濟普查結果修訂）計算的。

（二） 能源經濟效率低下的原因分析

近40年來，我國在提高能源利用效率方面已做了大量工作，科技創新對能源結構優化的推動作用顯著增強，能源清潔利用水平不斷提高，非化石能源對煤炭的替代作用加強，節能降耗不斷推進，但能源經濟效率與國外先進水平還有很大的差距。以2017年為例，我國單位GDP能耗為3.1噸油當量/萬美元，是美國單位GDP能耗的2.38倍。我國能源經濟效率較低，主要在于產業結構、能源結構、技術水平、資源條件、政策機制等方面的原因。

1.產業結構。國民經濟一、二、三產業的結構不同，相應單位GDP能源經濟效率也不同。根據經典的工業化理論，隨著一國（或地區）人均收入的提高，工業發展和經濟結構將發生連續變化，人均收入的增長和經濟結構的轉換是工業化推進的主要標志。從人均GDP的角度看，2018年我國人均GDP為9770美元，進入了工業化中后期[7]，工業化和城鎮化意味著對能源依賴程度較高。在完成工業化進程之前，第二產業比重仍會不斷上升，特別是鋼鐵、化工、建材等行業為代表的重化工業仍是經濟發展的主要部門，同時城市化進程還以較高的速度推進，對高耗能產品的需求在一定時期內呈持續增長態勢。在產業結構中，相對低能耗的第三產業特別是服務業的比重較低。2018年，我國GDP總量為90.03萬元，其中第三產業增加值占GDP的比重為52.16%，相當于日本20世紀70年代的水平。根據美國經濟分析局網站公開的信息，2018年美國GDP總量為20.49萬億美元，其中第三產業增加值占GDP比重為80.6%。

2.能源結構。在一次能源消費結構中，優質能源（如天然氣、石油）比重較低，以煤炭為主，能源轉換效率較低，這是我國目前能源效率較低，甚至在今后較長時間內仍低于世界平均水平的主要原因之一。新中國成立以來，煤炭消費占一次能源消費總量的比重總體呈下降趨勢，但主體地位從未改變。根據2017年可得的能源結構數據，煤炭消費比重為60.4%，遠高于世界平均水平27.6%；石油消費比重為18.8%，低于世界平均水平33.0%，對外依存度為68.0%。此外，天然氣、一次電力及其他清潔能源的消費比重也比世界平均水平低18個百分點。近年來，我國單位GDP能耗持續下降，但單位增加值電力消耗量卻有所反彈[8]。根據中國電力企業聯合會（簡稱中電聯）發布的《中國電力行業年度發展報告2019》，2018年第一、二、三產業用電量分別為728億千瓦時、47733億千瓦和10831億千瓦時，單位產值電力消費為760千瓦時/萬元（2018年可比價格），同比上升1.8%。主要原因是：第一產業的畜牧產品、漁業產品規模化生產逐步增多，帶動畜牧業、漁業用電量的增加；第三產業的信息傳輸、軟件和信息技術服務業，批發和零售業，交通運輸、倉儲和郵政業等行業的用電量也顯著增加。此外，城鎮化率和城鄉居民電氣化水平的持續提高，以及新一輪農網改造升級、居民取暖“煤改電”的大力推進，尤其冬季取暖和夏季降溫負荷快速增長，帶動了城鄉居民生活用電快速增長。

3.技術水平。我國節能技術結構梯度非常大，既有國際一流的高效低能耗先進技術，也大量存在落后技術，導致能源利用效率總體較低，與世界先進水平相比還有很大差距。在能源開發領域，煤直接液化、煤間接液化、煤氣化、煤油共煉、石油液化、天然氣液化、核能發電等核心技術還沒有達到國際先進水平，大型煤礦綜合采掘裝備、礦井生產系統裝備、重大石油開采加工裝備、特高壓輸電設備等先進設備還不能自主研發生產。能源開發技術和裝備的落后，制約著能源利用效率的提高。在能源利用領域，近年來我國工藝技術裝備大型化趨勢明顯，部分行業技術裝備達到甚至領先國際水平，約40%的工業產品質量接近或達到國際先進水平。其中，寶鋼、鞍鋼等大型企業技術水平已達到國際先進水平。目前。因鋼鐵行業集中度低，仍有大量的中小型鋼廠技術落后，單位產品的能耗水平較高。此外，以企業為主體的節能技術創新體系尚未形成，對工業綠色發展的科技支撐還不夠顯著，中小型企業數量眾多且節能技術研發和應用能力較弱，已有先進節能技術的市場化應用仍然存在障礙，工業主要產品單位能耗比國外同類指標高15%～20%。

4.資源條件。國內能源資源分布很不均衡，煤炭等資源在地理分布上是“西多東少”、“北富南貧”，形成了不合理的能源產業建設布局，與國內地區經濟發達程度呈逆向分布。長期以來，能源總物流“北煤南運、西油東調、北油南下、西氣東輸、西電東送”的格局，不僅擠占了大量的交通運輸資源，也在宏觀布局層面上造成了嚴重的能源損耗。以煤炭供需為例，東部為煤炭需求區，煤炭查明資源儲量主要分布在西部和中部，分別占全國的72.3%和21.8%；西部和中部的煤炭產量，分別占全國的52.5%和34.5%，造成東部地區煤炭調入量約占全國的60%[9]。風電基地主要分布在“三北”地區，大型光伏電站主要分布在西部或高原地區，發電基地遠距東部電力負荷中心[10]。輸電通道規劃建設也未能充分考慮各區域資源條件和中長期電力供需格局變化趨勢，造成輸電通道的利用率顯著下降。能源資源地質賦存條件相對復雜，是某些行業的能耗較高的重要原因之一。如，煤炭開采主要以井工為主，露天煤礦的開采量占煤炭總量不足10%；主力煤礦都進入深井作業，不少礦井開采深度超過1200米。原油開采也因大部分油田已處于開發后期，90%的油井需要消耗大量電力注水抽油。此外，我國化石能源的回采率與國際水平相比還有較大差距。大量小煤礦回采率不足20%，遠低于60%的正常水平；煤層氣尚未合理開發利用，甚至成為瓦斯爆炸事故的主要根源之一；煤炭洗選率只有43%，低于國際水平12個百分點；油田采收率不到40%，提升潛力較大[11]。

5.政策機制。我國雖然頒布了《節約能源法》等法律法規，并從“十一五”規劃開始將萬元GDP能耗下降率作為約束性指標，近年實施了一系列節能減排政策措施，加快了能源利用技術創新，提高了能源經濟效率，但還沒有形成系統而完備的能源管理法規和節能政策工具。按照節能的動力機制，節能政策工具可分為強制性政策（如約束性指標控制、強制節能標準）、激勵性政策（如財政補貼、稅收優惠和價格政策）和自愿性政策（如技術推廣目錄、能效標識制度）。目前，強制性節能政策工具執行比較有力，懲罰機制和問責機制比較成熟，但基本屬于目標導向型，側重于結果考核而非過程控制，仍然缺乏一整套準確的、可度量的、符合當前經濟發展和資源環境狀況的強制標準體系，導致很多政策執行時缺乏有效、可靠的標準依據，自由裁量空間較大，容易執法不足或過當[12]；激勵性政策是調動社會資源進入節能領域的制度基礎，但總體穩定性不夠，且結構均衡性低，以建筑節能政策為例，67.65%的激勵政策工具為財政補貼類政策，而融資支持類政策工具僅占7.35%[13]；自愿性政策缺乏統一籌劃，尚沒有形成完整的工具體系。此外，國內能源市場準入和價格形成機制不適應提高能源效率的需要，受政府行政干預，能源市場體系呈現單一能源市場分割的狀況。例如，電力市場缺乏獨立的調度機制，跨省區交易壁壘仍比較嚴重；石油開采實行嚴格的市場準入制度，開采權高度集中，且價格管制長期存在；天然氣市場競爭無序，應急保障措施缺乏。由于過多的價格管制或稅收等方式間接影響，能源價格機制失靈，不能反映能源的供需情況、稀缺程度以及生產成本[14]。

三、提高能源經濟效率的路徑建議

速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。為破解能源經濟效率長期低下的困境，應從產業轉型發展、構建清潔低碳高效能源體系、完善節能技術創新體系、參與全球能源治理、健全節能政策工具等方面著手，努力以較少的能源投入和資源環境成本，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，支撐經濟社會高質量發展。

（一） 產業轉型發展應統籌經濟效率與節能減排約束

經濟發展的本質是結構的不斷變遷，經濟轉型成功的國家往往都實現了產業結構的優化和躍升。各地正在啟動“十四五”規劃編制工作，建設現代產業體系成為產業轉型發展的基本目標導向。從提高經濟效率的角度看，應大力發展現代農業，進一步提升農業的技術效率；第二產業仍面臨“去產能、調結構”壓力，必須加快推進以制造業為主體的轉型升級，推動鋼鐵、化工等傳統行業向智能制造轉型，培育具有戰略性意義的產業集群；利用新興數字技術提升傳統服務業的經營和管理方式，提升新型服務業的核心競爭能力和水平。當前熱議的“新基建”，是相對于傳統的“鐵公機”（鐵路、公路和機場）等基礎設施而言，不僅包括5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網、數據中心等新一代信息基礎設施，還應包括與綠色化相關的各類基礎設施，旨在解決工業化過程中產業發展和綠色發展等方面不平衡、不充分問題，持續提高能源經濟效率[15]。

“十四五”期間，我國產業發展仍然需要統籌經濟增長與節能減排約束的關系，產業選擇與結構調整必須同時考慮各產業增加值、能耗（碳排放）總量和單位產值能耗等靜態指標，以及單位產值能耗變化和能源消費彈性系數等動態指標。政府可根據各行業的發展特征，分別采取優先發展、鼓勵發展、轉型升級和逐步淘汰等政策措施，分類引導產業向節能低碳方向發展。例如，對于能耗總量和單位產值能耗均較低的產業，或者單位產值能耗呈現持續下降趨勢且能源彈性系數較小的部分行業，其產業增加值具有較高的水平，表現出顯著的低能耗（低碳排放）特征，其產業增加值增長與能耗增長呈背離關系，應加大政策扶持、優先發展，使之成為當地實現經濟高質量發展的主要推動力[16]。

（二）堅持煤炭清潔高效利用和發展可再生能源并舉

黨的十九大報告提出“推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”，為能源轉型發展指明了方向。按照《能源生產和消費革命戰略（2016—2030）》的要求，推進能源生產革命主要是立足資源國情，實施能源供給側結構性改革；推動能源消費革命主要是強化約束性指標管理，同步推進產業結構和能源消費結構調整。

鑒于煤炭在未來較長時間內仍處于能源結構的主體地位，能源轉型離不開煤炭清潔高效利用。煤電是保障電力供應的基礎性電源（電煤需求量約占煤炭消費量的54%），我國已建成全球最大的清潔煤電供應體系，80%的煤電機組達到了超低排放限值要求，供電煤耗保持世界領先[17]；未來不僅要壓縮煤電增長空間，還要繼續發展超低排放燃煤發電，并應加強散煤綜合治理，開展煤炭分質、分級、梯級利用示范，穩步推進現代煤化工產業發展[18]。

從長遠看，非化石能源取代化石能源既是大勢所趨，也是能源技術進步的必然結果。我國雖然缺油少氣，但不缺風、光、地熱、生物質等可再生能源，有望跨越石油天然氣依賴時代，直接進入可再生能源大發展時代，并確立低碳綠色能源主導地位。根據國際可再生能源署（IRENA）預測，到2050年全球可再生能源發電量占發電總量的比重將從現在的26%上升至85%。2018年我國可再生能源發電裝機突破7億千瓦（占比37%），發電量占比達到1/4以上，風電、光伏等可再生能源裝機保持全球第一，而且近年發電成本持續下降，部分區域具備平價上網條件，進一步證明了大規模開發利用清潔能源以及2050年非化石能源占比超過50%目標的路徑可行性。

（三）建立和完善以市場導向的節能技術創新體系

技術進步是提高能源經濟效率的根本途徑。節能必須貫徹落實“自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”的科技發展指導方針，建立和完善以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的節能科技創新體系。不斷淘汰落后產能、推廣先進節能減排技術和實施節能技改項目等舉措，是提高能源經濟效率的直接手段。鑒于我國以煤為主的能源消費現狀，當前應著力發展工業終端煤清潔燃燒技術裝備、熱電聯產與分布式能源技術裝備、大氣污染防治關鍵技術裝備等，加快培育高端節能環保裝備創新能力，探索推進信息技術促進節能減排[19]。在電力系統安全、新能源發電技術、先進儲能等領域，加大基礎研究投入，推動關鍵技術聯合研發，限制和淘汰高耗能工藝、技術和設備。此外，各項節能措施應與國家能源發展規劃和各行業技術政策相銜接，聚焦“卡脖子”技術，優先發展先進適用技術，重點研究、開發、示范和推廣重大節能技術。

為指導節能技術研究開發和節能投資重點方向，2006年12月國家發展改革委、科技部聯合發布了《中國節能技術政策大綱（2006年）》，包括工業節能、建筑節能、交通節能、城市與民用節能、農業及農村節能、可再生能源利用和保障措施。2018年和2019年工業和信息化部連續發布《國家工業節能技術裝備推薦目錄》，為加快推廣應用高效節能技術裝備，引導綠色生產和消費提供了技術方向。《中國制造2025》提出了全面推行綠色制造戰略任務，即加大先進節能環保技術、工藝和裝備的研發力度，加快制造業綠色改造升級，推進資源高效循環利用，積極構建綠色制造體系，到2025年我國制造業綠色發展和主要產品單耗達到世界先進水平，基本建立綠色制造體系。

（四）從全球能源治理的視角構建能源命運共同體

我國是第一能源消費大國，石油、天然氣等優質能源對外依存度很高，決定了能源安全和能源經濟效率都離不開國際能源市場，因此能源資源發展不僅要考慮國內資源分布和環境承載力等因素，還要從全球能源治理的視角審視能源發展戰略和能源經濟效率問題。

全球能源治理起源于20世紀70年代，由于兩次石油危機相繼爆發和國際能源署（IEA）成立，結束了“石油七姐妹”（國際石油卡特爾）壟斷全球油價的時代，全球能源治理格局由原先的“單中心”過渡到了以消費國和生產國為對立陣營的“雙中心”能源格局。隨著經濟全球化趨勢的逐漸深入，能源在大國博弈中的地位不斷上升，全球能源治理體系逐漸多邊化，出現了一系列全球性、區域性能源治理組織與機構，全球能源治理逐漸形成多元化、多邊化、多層次的治理新格局[20]。在美國借頁巖油氣革命成功擺脫了油氣進口依賴并成為油氣凈出口國之后，國際石油地緣供需格局得以重塑。

改革開放以來，我國積極參與全球化發展，但由于西方社會對于國際治理機制的控制，我國尚未在全球能源治理中取得較大的話語權，長期是全球能源治理的“局外人”。近年來，我國積極參與能源治理，逐漸成為一個能對全球事務產生重大影響力的局內人，從被動接受全球能源治理規則的追隨者逐步轉向主動參與治理和塑造規則的影響者[21]。在參與全球性能源治理機構方面，現階段我國雖然參與了許多能源密切的全球機構，如世界銀行、聯合國各機構（如國際原子能機構）和國際能源論壇等，但作為全球能源治理的后來者，仍被排除在石油輸出國組織、國際能源署、七國集團（原八國集團）等國際能源治理機構之外，仍屬于全球能源機構初級合作伙伴。

當今世界正經歷百年未有之大變局，全球治理體系及治理規則也正面臨百年之變。在全球能源格局發生深刻變革的大背景下，作為全球最大的能源消費國和進口國，并且作為新興經濟體的代表力量，構建“你中有我、我中有你”的能源命運共同體是我國為失序的全球能源治理體系重構提出的一種可行解決方案，將為世界各國應對全球生態環境問題、解決能源貿易爭端、拓展能源合作范圍、維護國際能源安全，實現互利共贏提供了新思路和新方法。我國在倡導構建能源命運共同體過程中，應積極參與全球能源治理體系的改革，堅定維護聯合國在全球治理中的核心地位，依托“一帶一路”倡議，支持上海合作組織、金磚國家、二十國集團等平臺機制化建設，本著能源大合作的精神，與世界各國以及國際能源機構、歐佩克等國際組織，在能源合作與治理領域內實現多層次、多方位的對接與融合，構建一個全新的全球能源治理體系[22]。

（五）健全節能政策工具以形成綠色發展動力機制

政策工具是實現具體政策目標而采用的一系列方法和手段。我國初步建立了節能政策工具體系，但仍要加快建立綠色生產和消費相關的法規、標準、政策體系，在全社會形成綠色發展合力。按照健全三類節能政策工具的思路，首先要加快制定和更新投資項目節能評估、企業能源審計、節能監察、最低能耗準入標準等方面的法律法規，在總結能耗增量和能耗強度“雙控”行動的基礎上，將標準規范與節能約束性指標管理制度相銜接，增強節能政策和標準的行政約束力，并在全國范圍內統一執法標準、執法尺度和執法強度；通過投資、補貼、稅收、金融、政府采購等普惠政策工具，建立健全市場化激勵政策支撐體系，扶持節能服務業發展，大力推廣合同能源管理、綠色金融等市場化機制；通過提供準確且統一的信息、制定和實施能效標識制度、擴大節能環保產品認證范圍等手段，發揮自愿性政策工具的市場引導作用。由于企業是節能的主體，經濟激勵型政策工具是基于市場的手段，具有明顯的效率優勢，節能政策工具體系應從驅動企業節能積極性的角度出發，最終形成經濟激勵性節能政策工具、強制性節能政策工具和自愿性節能政策工具的優先排序。

黨的十九大報告全面闡述了加快生態文明體制改革、推進綠色發展、建設美麗中國的戰略部署。綠水青山就是金山銀山，高質量綠色發展就是要綠化經濟增長底色，改變傳統的生產消費模式和經濟增長方式。通過采取新技術、新工藝，力求從源頭上降低單位GDP能耗；通過采取有效的治理與管理手段，發揮節能減排倒逼機制，推動全社會特別是企業轉變發展理念和發展方式，擴大循環經濟和綠色經濟的產業規模，提高資源產出效率，實現能源資源的高效利用和循環利用[23]。2020年3月國家發展改革委、司法部聯合印發《關于加快建立綠色生產和消費法規政策體系的意見》（發改環資〔2020〕379號），提出了2025年的綠色發展目標，即進一步健全綠色生產和消費相關的法規、標準、政策，基本建立激勵約束到位的制度框架，在重點領域、重點行業、重點環節全面推行綠色生產和消費方式。

傳統的環境經濟學認為，節能減排等環境規制會增加企業的合規成本；波特假設認為，適當的環境規制可能促使企業為了符合環境要求而進行創新，由此創新帶來企業績效的提高很可能會抵消甚至超過合規成本的增加，增強企業競爭力，從而實現環境規制與企業的雙贏[24]。實踐中大量存在波特假說現象，表明節能減排政策工具確實能夠刺激技術革新，形成綠色發展動力；但也有的研究發現波特假說不能得到驗證。波特假說的檢驗結果差異的原因，可能來自企業異質性、行業異質性、空間異質性和政策工具異質性對企業行為響應帶來的影響。因此，節能減排等環境規制需要根據具體的企業、行業和區域，有針對性地施行具體政策工具，兼顧經濟增長及企業競爭力，才能實現綠水青山和金山銀山的發展目標[25]。

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