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【摘要】本文結合“十三五”水利改革發展中期評估工作，提出深入挖潛已建工程潛力、建設生態水利工程及智慧水利網、探索水利基礎設施信托投資基金等建議，為新時期做好水利高質量發展提供參考。

關鍵詞：高質量；智慧水利；信托投資基金

引言

2014年9月，習近平總書記就保障水安全問題作出重要講話，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，賦予了新時期治水的新內涵、新要求、新任務。近幾年，習近平總書記多次視察長江、黃河，2019年9月在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，指出“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。”

2019年7月，國家發展改革委、水利部聯合印發《國家節水行動方案》，要大力推進農業、工業、城鎮等領域節水，深入推動缺水地區節水，提高水資源利用效率，形成全社會節水的良好風尚，以水資源的可持續利用支撐經濟社會持續健康發展。2019年12月，生態環境部、國家發展改革委聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發。

一、“十三五”期間水利工作重點及實施情況

“十三五”期間我國水利改革發展明確提出了全面推進節水型社會建設、改革創新水利發展體制機制、加快完善水利基礎社會網絡建設、提高城市防洪排澇和供水能力、進一步夯實農村水利基礎、加強水生態治理與保護、優化流域區域水利發展布局、全面強化依法治水科技興水等8個方面的重大任務。受委托，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）承擔了“十三五”水利改革發展規劃中期評估工作。通過實地調研新疆、西藏、陜西、云南、湖南、福建、廣東等16省（自治區）水利“十三五”規劃實施情況，并開展網絡調查問卷，評估認為從實施整體情況看，重大水利任務進展順利。

01 以節水制度、節水工程建設和節水激勵機制等為重點，全面推進節水型社會建設取得明顯成效。全國新增高效節水灌溉面積超過5000萬畝，農業節水灌溉總面積達到3.6億畝，農田灌溉水有效利用系數由2015年的0.532提高至2018年的0.554，農業用水量實現負增長；萬元GDP用水量和萬元工業增加值用水量分別由2015年的90m3和58.3m3減少至2018年的66.8m3和41.3m3，分別下降25.8%和29.2%；全國用水總量由2015年的6103億m3下降至2018年的6016億m3。

表1 2015年～2018年節水用水主要指標變化表

數據來源：各年度《中國水資源公報》

2019年《國家節水行動方案》印發后，20多個部門聯動明確各項目標任務的部門分工，按照“總量強度雙控”“農業節水增效”“工業節水減排”“城鎮節水降損”“重點地區節水開源”“科技創新引領”要求落實六大重點行動，提出“政策制度推動”“市場機制創新”等改革舉措。到2022年，萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量較2015年分別降低30%和28%，農田灌溉水有效利用系數提高到0.56以上，全國用水總量控制在6700億m3以內，節水型生產和生活方式初步建立；到2035年，全國用水總量控制在7000億m3以內，水資源節約和循環利用達到世界先進水平。

02 以完善江河流域防洪體系、優化水資源配置格局為重點，繼續加大水利建設投入，在科學論證的前提下，開工建設了一批打基礎、補短板、惠民生的重大水利工程，水利基礎設施網絡持續完善。截至2020年4月，172項重大水利工程累計開工143項，在建重大水利工程投資規模超過1萬億，引江濟淮、滇中引水等重大引調水工程全面開工，黃河下游近期防洪工程、江西峽江水利樞紐工程、引黃入冀補淀等項目基本建成發揮效益。在累計開工項目中，江河湖泊治理骨干工程有47項、占35.9%，重大引調水工程18項、占13.7%。

引黃入冀補淀工程

03 以大中型灌區續建配套和節水改造、完善田間節水灌溉工程、新建大型灌區工程為重點，進一步夯實農村水利基礎，顯著提升糧食生產基礎保障能力。尼爾基灌區、松原灌區、錦西灌區、馱英水庫灌區、紅嶺灌區等一批新建大型灌區和434處大型灌區續建配套工程相繼實施，到2020年，全國增農田有效灌溉面積將達到10億畝；把農業節水作為主攻方向，每年新增高效節水灌溉面積2000多萬畝，不斷夯實糧食生產的水利基礎。1.36億農村居民的飲水條件得到進一步改善，其中約1500萬貧困人口的飲水安全問題得到解決。

04 重大引調水工程、重點水源工程、中型水庫、抗旱應急水源等水資源配置工程和內澇城市治理工程加快建設，城市防洪排澇和供水能力顯著提高。目前南水北調東中線一期工程全面通水，引大濟湟調水總干渠、甘肅省紅崖山水庫擴建等工程基本完工，新增年供水能力188億m3，全國水利工程供水能力達到約8000億m3，供水保障能力顯著提高。以近年來內澇嚴重城市為重點，加強地下水排水管渠（管廊）、雨水源頭減排、排澇除險設施及城市數字化綜合信息管理平臺等工程建設，城市防洪排澇能力得到提高。

黃河靖遠段防洪工程

05 以重點流域生態修復、地下水壓采、漢江綜合治理等為重點，加強水生態保護和修復，改善河湖和地下水生態保護取得成效。牛欄江-滇池補水工程完工發揮效益，運用南水北調中線向河北、河南等地生態補水超過26億m3。至規劃中期，新增水土流失綜合治理面積14.4萬平方公里，南水北調受水區累計完成地下水壓采量超過15億m3。實施太湖流域水環境綜合治理骨干引排等工程，逐步將生態水量納入水資源統一配置和管理，重要江河湖泊水功能區水質達標率由“十二五”末的68%提高到2018年的80%以上。

06 通過河（湖）長制、農業水價改革與水權交易的探索實施，水利發展體制機制改革繼續深入推進。2018年6月底，全國31個省（區、市）已全面建立河長制，提前半年完成了中央確定的目標任務，百萬名河長開始履責，河暢、水清、岸綠的景象逐步顯現。水價改革有序推進，農業水價綜合改革覆蓋全國797個縣（灌區）、5200余萬畝灌溉農田，各省建立實施居民階梯水價制度。國家發展改革委兩次下放政府出資水利項目審批權限，精簡審批程序，加強審批監管與服務。強化政府對水資源和河湖水域保護的監管，著力推進水權、水價、水利投融資等領域改革。鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營，創新投融資模式，水利建設利用金融貸款和社會資本規模穩步提高。

07 結合水法治建設、河湖岸線確權劃界等涉水事務管理，水法規體系和水利規劃體系進一步完善，全面依法治水管水能力逐年加強。頒布實施《水利部關于全面加強依法治水管水的實施意見》，加強依法治水管水工作，水利法治思維和依法行政能力具有較大提升。《農田保護條例》頒布實施，《節約用水條例》等重點立法項目取得重要進展，《長江保護法》立法工作加緊推進。

08 以“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略水利支撐和助力脫貧攻堅為重點，深化水利領域供給側結構性改革，流域和區域水利發展協調性增強。強化京津冀協調發展水資源承載能力剛性約束，推進永定河等“六河五湖”綜合治理與生態修復，區域水資源優化配置能力、河湖水系保護修復等得到加強。實施長江非法采砂、違規利用岸線、違規排污等專項整治行動，共抓大保護、不搞大開發，深入推進長江經濟帶發展。支持西南貧困區和北方貧困區的水資源配置和水源工程建設，貧困地區水利基礎設施條件不斷完善。在已開工的143項重大水利工程中，中西部地區有105項、占73%，貧困地區有71項、占49.7%。開工建設中型水庫170多座，加強灌區和農村“五小”水利工程建設。

二、持續推進“十三五”水利工作的建議

對標十九大明確的新目標新部署新要求，進一步加強國家水安全保障總體規劃和全面布局，統籌水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理等各個方面工作，持續推進完成“十三五”水利確定的目標任務。

01 加大推動節水的力度和舉措。深入細化實施《國家節水行動方案》，強化節水科技創新，完善各項政策制度。嚴格控制高耗水產業發展，加快建立水資源承載能力監測預警機制，強化水資源管控。加強節水的宣傳，使節水深入人心，形成節水觀念，養成節水意識，使節水變成全社會的自覺行動。各省（市）要加快制定國家節水行動方案的實施方案，因地制宜提出節水的目標指標，采用農業、工業及生活等各方面節水措施，深化體制機制改革，落實保障措施，提高水的利用效率，加快建成節水型社會。

農田高效節水灌溉系統

02 加強重點河湖生態治理和保護修復。推進重點區域水生態修復與治理，統籌山水林田湖草系統治理，推動加快改善重點區域水生態系統。全面做好長江生態環境保護修復工作，正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，共抓長江大保護，不搞大開發。以華北地區為重點，綜合采取強化節水、調整農業種植結構、禁采限采、增強水資源補給、強化監督等措施推進地下水超采區治理，落實地下水壓采方案。強化流域重要涉水工程聯合調度，切實保障河湖生態水量。加快實施小水電綠色化改造，加強河湖水生態空間管控。共同抓好大保護、協同推進大治理，做好黃河流域生態保護和高質量發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。

03 加強鄉村振興戰略實施的水利支撐保障。鞏固提升農村飲水安全保障水平，統籌推進中小型水源、中小河流治理、農村河塘清淤整治等工程建設，改善農村人居環境。繼續實施水利扶貧規劃，立足精準扶貧、精準脫貧，以“三區三州”為重點，在引水安全、灌溉排水、防洪減災等方面提供水利支持，為打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供水利支撐和保障。實施山水林田湖草系統治理，拓展生態空間、生態容量及生態承載能力，打造金山銀山，使生態與經濟良性循環、互利雙贏。打造綠色家園和生態文化，彰顯山水風光、地域風情和鄉土風俗，加強農村環境整治，解決農村河湖的臟亂差問題，讓人們融入大自然，看山望水憶鄉愁。

浙江湖州安吉縣余村村貌

04 持續深化水利重點領域改革。著力構建系統完備、科學規范、運行有效的水治理制度體系，增添發展動力和活力。進一步創新水利工程投融資體制機制，重大水利工程中的重點水源工程、重大引調水工程以及中型水庫工程等項目，具有一定的供水、灌溉、發電等收益，具備吸引社會資本投入的潛力。建議進一步深入做好鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營有關工作，同時加大開發性金融等支持力度，進一步拓寬水利工程融資渠道。

05 保持水利基礎設施補短板力度。盡力而為、量力而行、防范風險，統籌保障在建項目和計劃新開工項目合理資金需求，加強貧困地區水利基礎設施建設，更好發揮有效投資對優化供給結構的關鍵性作用。督促地方政府積極采取措施，在移民補償、土地占補平衡等方面創新辦法，確實落實地方責任，多方籌集資金，推進在建項目的實施。

06 以“河（湖）長制”為抓手，創新水利管理的體制機制。貫徹落實綠色發展的理念，推進“山水林田湖草”系統治理，著重解決發展不平衡不充分的矛盾，努力補齊短板，進一步加強鄉村水利保障，深入開展援疆援藏援青水利工作，支持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區水利建設，為實現全面建成小康社會奠定水利基礎。

三、新時期高質量推進水利工作的思考

新時期踐行高質量發展的要求，按照“五位一體”的總體布局，治水要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為入手，建設生態文明要堅持山水林田湖草是一個生命共同體，用系統思維統籌山水林田湖草治理，建設幸福河湖，促進高質量發展。以增強國家水安全保障能力為主線，從推進華北地下水超采區綜合治理、優化水資源配置格局、加強水生態保護與修復、增強鄉村振興水安全保障能力、強化非常規水源開發利用、推進水利科技創新和智慧水利建設的等方面，提前謀劃好新時期的水利工作。

01 深入挖潛已建水利工程在供水、發電、航運等功能中的潛力，加強工程調度與管理，提升工程的利用效率。開發利用已建水利工程的生態功能，發揮工程生態效益，加強生態調度，為美麗中國、美麗城市、美麗鄉村提供水資源保障。

02 把水利工程放在生態系統中，開展水利工程在流域、區域生態系統的作用研究，建設生態水利工程；利用長系列的水文、氣象、環境等資料，在水資源總量變化的新情況下開展生態流量、生態庫容需求研究，根據生態要求配置河湖生態流量及水庫庫容。

03 利用大數據、互聯網及5G技術加強工程精細化管理，實現智慧水利網的建設目標；加強流域內大型骨干工程的調度研究，依靠精準的預測預報，研究水庫水位的動態調整，探索實現流域內外水資源的統籌調配；實施水利新基建項目統籌規劃，開展已建水利工程智能提升工程，建設智能水利工程、現代化灌區等，推廣智能設計、遠程培訓、網絡會議等，全面謀劃建設新型水利基礎設施。

圖2 智慧水利網總體框架示意圖

數據來源：《智慧水利總體方案》

04 系統總結南水北調等大型跨流域調水工程的經驗，開展工程經濟、社會、環境及生態等后評價工作，深入開展“四橫三縱”大尺度的水資源配置格局的研究，利用已建工程更大范圍的優化配置調度水資源。在高質量做好南水北調東中線后續工程規劃設計的同時，開展南水北調西線規劃設計研究，適時研究啟動黃河分水方案的調整。

05 研究國家重大戰略的水安全保障措施，開展京津冀協同發展，長江經濟帶建設，粵港澳大灣區、河北雄安新區等防洪、供水、生態等方面的保障研究，支撐國家戰略的實施。鞏固農村飲水安全工程，加強城市后備水源建設，提升供水保障能力，統籌城鄉供水體系，使城市與鄉村享有相同質量的供水水源。

06 強化水資源管理制度，實現抓節水、防洪水、排澇水、治污水、保供水的“五水共治”，建立水利部、環保部、自然資源部等部際間協調機制，協同管好上游和下游、水中和岸上，實現水質和水量的統籌協調，把水資源作為最大的剛性約束。

07 持續做好社會資本投資水利的途徑，推進水利基礎設施領域不動產投資信托基金工作，對具有供水、發電等效益的工程進行篩選，選擇具有成熟的經營模式及市場化運營能力、穩定的收益及現金流和較好的增長潛力的項目推進試點工作。

四、結語

01“十三五”期間，中咨公司承擔了國家多項重大水利規劃和重大項目的咨詢評估工作，對完善江河防洪、農田灌溉、城鄉供水等工程體系發揮了重要作用。承擔了長江防洪河道整治工程、長江流域水資源開發利用與綜合治理、黃河干流防洪工程等防洪體系建設工程評估，承擔滇中引水、引江濟淮、引漢濟渭、引綽濟遼等水資源配置工程評估，承擔新疆大石峽水利樞紐、西藏湘河水利樞紐、陜西省東莊水利樞紐等樞紐工程的評估，這些工程都相繼開工建設，工程建成后將對保護區域防洪安全、促進經濟發展和當地脫貧致富發揮積極作用。

02 為持續推進“十三五”水利工作，建議加大推動節水的力度和舉措，深入細化實施《國家節水行動方案》；推進重點區域水生態修復與治理，統籌山水林田湖草系統治理，推動加快改善重點區域水生態系統；加強鄉村振興戰略實施的水利支撐保障，改善農村人居環境；持續深化水利重點領域改革，著力構建系統完備、科學規范、運行有效的水治理制度體系；保持水利基礎設施補短板力度，統籌保障在建項目和計劃新開工項目合理資金需求；創新水利管理的體制機制，著重解決發展不平衡不充分的矛盾。

03 新時期為更好更高質推進水利工作，建議挖潛已建水利工程潛力，提升工程的利用效率；把水利工程放在生態系統中，建設生態水利工程；利用大數據、互聯網及5G等技術，打造智慧水利網；系統總結大型跨流域調水工程的經驗，建設水資源優化配置調度網；研究國家重大戰略的水安全保障措施，為國家戰略實施提供水資源支撐；強化水資源管理制度，把水資源作為最大的剛性約束；拓寬社會資本投資水利的途徑，選擇優質項目推進水利基礎設施領域不動產信托投資基金投資水利工程。

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注：文中圖片均來源于網絡。