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2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，指出粵港澳大灣區經濟實力、區域競爭力顯著增強，已具備建成國際一流灣區和世界級城市群的基礎條件，并提出建設世界級機場群。粵港澳大灣區規劃對城市群和機場群建設提出了新的要求，也將對區域航空業發展產生深刻影響。本文通過分析粵港澳大灣區機場群及航空運輸發展情況，并參考國內外機場群及區域經濟發展情況，提出了大灣區機場群建設發展的相關建議。

一、粵港澳大灣區機場群發展情況

粵港澳大灣區包括2個特別行政區和珠三角地區9個城市：香港、澳門特別行政區，廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市和肇慶市，總面積5.6萬平方公里，總人口約7000萬人，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。

粵港澳大灣區內現有7個民用運輸機場，分別為：香港國際機場、澳門國際機場、廣州白云機場、深圳寶安機場、珠海金灣機場、佛山沙堤機場、惠州平潭機場。2018年粵港澳大灣區7個運輸機場實現旅客吞吐量2.15億人次、貨郵吞吐量832萬噸，分別占全國總量的16%和38%。大灣區機場群中香港、廣州和深圳3個大型國際樞紐機場占據主導地位，2018年3大機場的客運和貨運總量分別占區域的90%和99%。其中，香港機場實現旅客吞吐量7470萬人次、貨郵吞吐量512萬噸，分別占區域總量的35%和61%；廣州機場實現旅客吞吐量6972萬人次、貨郵吞吐量189萬噸，分別占區域總量的32%和23%；深圳機場實現旅客吞吐量4935萬人次、貨郵吞吐量122萬噸，分別占區域總量的23%和15%。此外，珠海機場近年來在區域機場體系中的地位逐步提升，2018年旅客吞吐量突破1000萬人次，占區域總量的比例從2009年的1%上升至5%。大灣區各機場航空業務量及區域占比情況如表1和圖1所示。

表1  2018年粵港澳大灣區各機場航空業務量

注：數據引自中國民用航空局2018年民航機場生產統計公報

圖1 2018年粵港澳大灣區各機場客運量及區域占比

近年來，粵港澳大灣區機場群基礎設施保障能力不斷提升，航線網絡進一步拓展，航空運輸保持了持續較快發展態勢。近十年來，大灣區內主要機場尤其是香港、廣州和深圳機場保持了長期穩定增長，旅客吞吐量年均增速分別為5.5%、7.3%和8.1%，貨郵吞吐量年均增速分別為4.8%、7.9%和8.0%。香港機場客貨運量居大灣區首位，自2010年以來貨運量持續保持全球第一，是全球最繁忙的國際航空貨運機場。

圖2 2010~2018年粵港澳大灣區三大機場旅客吞吐量增長率

二、粵港澳大灣區規劃對航空運輸的影響分析

機場群的建設發展需要城市群在經濟總量、人口規模、產業發展和地面交通等方面提供全面支撐，得益于粵港澳大灣區良好的經濟基礎，以及“一帶一路”合作倡議、粵港澳大灣區發展戰略的全面實施，大灣區經濟社會仍將保持較好的發展勢頭。粵港澳大灣區規劃對航空運輸的影響主要體現在以下幾個方面：

（一）經濟仍將較快增長，航空市場仍有較高增長潛力。粵港澳大灣區地處我國沿海開放前沿，是我國經濟發展基礎最好，高端生產要素最密集，國際化程度最高，國內和國際市場需求最大的地區。2018年粵港澳大灣區經濟總量約1.64萬億美元，以占全國5%的人口和0.6%的國土面積，創造了全國12%經濟總量，人口集聚的經濟效益十分顯著。近年來，大灣區產業結構轉型升級，促使先進制造業和現代服務業發展不斷強化，尤其是旅游業、金融業、會展業和商務服務等高端服務業實現了快速增長，將成為吸引國內外高端客流的重要集聚區，區域航空市場需求仍將持續快速增長，同時對航空運輸服務質量和產品多樣化的要求也逐步提高。

（二）人口規模和城鎮化率相對穩定，為航空市場提供基礎保障。2018年粵港澳大灣區總人口7114萬人，人口密度達1268人/平方公里，超過紐約灣區（1161人/平方公里）和東京灣區（1192人/平方公里），同時考慮到近年來粵港澳大灣區流動人口增速已開始下降，根據區域經濟和人口布局及其演化趨勢分析，未來一段時期內粵港澳大灣區總人口將逐漸進入相對穩定期，預測未來總人口將達到8000萬人左右。從城鎮化率方面看，2018年大灣區常住人口城鎮化率達到87.5%，已進入相對穩定階段。較高的人口規模和城鎮化率，為大灣區航空需求市場提供基礎保障。

（三）區域一體化程度將持續提高，促進航空業協調發展。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，要發揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強強聯合的引領帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設。從當前區域發展格局來看，廣佛肇、深莞惠和珠中江三大都市區中，廣佛肇、深莞惠都市區發育相對成熟，隨著粵港澳大灣區建設的持續推進，珠海有望與澳門實現一體化發展，推動珠中江都市區快速發展。香港、澳門、廣州和深圳四大中心城市將作為區域發展的核心引擎，促進產業優勢互補和分工協作，區域現代產業協同水平和基礎設施互聯互通水平將持續提升，為航空業協調有序發展創造條件。

（四）對外聯系輻射不斷加強，有利于擴大航空市場空間。從全球格局來看，粵港澳大灣區不僅是東亞經濟最發達的區域之一，也是“一帶一路”建設的重要支撐，將不斷深化與東南亞、南亞等海上絲綢之路沿線國家和地區基礎設施互聯互通、經貿合作及人文交流。粵港澳大灣區也將輻射帶動泛珠三角區域發展，實現與海峽西岸城市群和北部灣城市群聯動發展，深化與中南地區和長江中游地區的合作交流，加強對西南地區的輻射帶動作用。隨著粵港澳大灣區對外開放水平提高，與國內其它區域以及國際主要市場的經濟聯系不斷加強，將有效擴大航空運輸的市場空間。

三、國內外機場群發展比較

（一）國內三大機場群比較。我國現有京津冀、長三角和粵港澳三大機場群，2018年三大機場群共完成旅客吞吐量6.08億人次、貨郵吞吐量1642萬噸，分別占全國總量的45%和75%。其中，京津冀地區9個機場，實現旅客吞吐量1.45億人次、貨郵吞吐量241萬噸（占全國的11%、11%）；長三角地區23個機場，實現旅客吞吐量2.48億人次、貨郵吞吐量569萬噸（占全國的18%、26%）；粵港澳大灣區7個機場，完成旅客吞吐量2.15億人次、貨郵吞吐量832萬噸（占全國的16%、38%）。

圖3 我國三大機場群航空業務量在全國總量占比

京津冀機場群以北京首都機場占絕對主導，旅客吞吐量全球排名第二，目前隨著北京大興機場的投運，已初步形成雙樞紐引領模式。長三角機場群數量較多，以上海浦東和虹橋機場占據主導地位，浦東機場貨郵吞吐量全球排名第三，落后于香港機場。在三大城市群中，粵港澳大灣區面積最小、人口最少，2018年人均GDP 2.33萬美元，遠超長三角和京津冀地區，是我國最具經濟活力的城市群，在航空運輸上表現為以最少機場數完成三大城市群最高的航空貨運量。

（二）國際大灣區機場群比較。國際上以美國紐約灣區、舊金山灣區和日本東京灣區為主的世界三大灣區已發展較為成熟。紐約灣區機場群共5個機場，以肯尼迪、紐瓦克和拉瓜迪亞3個大型機場為主，2018年完成旅客吞吐量1.36億人次。舊金山灣區形成了以舊金山、奧克蘭和圣荷塞3個機場為主的機場群，2018年共完成旅客吞吐量約0.83億人次。東京灣區機場群以東京羽田、成田2個機場為主，2018年共完成旅客吞吐量1.3億人次。

從世界范圍來看，粵港澳大灣區人口規模超過其他三大灣區，2018年經濟總量已超過舊金山灣區，與紐約灣區和東京灣區相當，但人均GDP遠低于其他三大灣區，僅為東京灣區的58%、紐約灣區的28%和舊金山灣區的23%，區域經濟和航空市場還有較大增長空間。2018年粵港澳大灣區香港、廣州和深圳3大機場旅客吞吐量均進入全球排名前50位（分別位于第8位、13位和32位），三大機場客運量為1.94億人次；其他三大灣區中肯尼迪和紐瓦克機場分別位于第22位和40位，舊金山、東京羽田機場分別位于第25位和5位，粵港澳大灣區航空旅客規模已超過其他三大灣區，具備建設世界級機場群的良好市場基礎。

在國際航線網絡和航空樞紐構建方面，2018年香港機場國際航點約170個，國際旅客量占機場的80%，國際航線網絡構建較為完善。而廣州、深圳機場國際航點分別約90個和50個，國際旅客量分別僅占各機場的24%和10%，在國際通達能力等方面與世界一流航空樞紐還存在較大差距，國際競爭力有待增強。

四、粵港澳大灣區機場群存在的主要問題

隨著粵港澳大灣區經濟社會發展，航空運輸需求顯著提升，機場群的發展也存在基礎設施、空域資源、地面交通、土地供給和管理機制等多方面的制約。

（一）機場發展協同機制有待強化。粵港澳大灣區具有“一國、兩制、三個關稅區”的特點，并且香港、澳門、深圳、廣州和珠海五個機場分屬四個管理機構，分別為香港機場管理局、澳門特區政府、深圳市國資委和廣東省國資委，各機場由于產權主體不同、空管體制差異和關稅政策等因素，機場間缺乏有效協同和合理分工。隨著航空運輸業的快速發展，大灣區內三大主要樞紐機場的客貨運量已超過區域總量的90%，各機場之間的市場競爭尤為激烈，在監管機制、航線網絡、航權安排和資金支持等方面缺乏有效合作機制。大灣區內部競爭與分歧不利于協同機制的構建，進而影響機場群的建設發展。

（二）空管協調機制尚未健全。粵港澳大灣區機場密集，整個地區機場布局主要集中在區域半徑約150公里范圍內，在有限范圍內分布著多個民用運輸機場、通用機場和軍用機場，空域資源緊張，有限的空域資源與巨大的航空運輸需求不相適應，且空域結構不盡合理，存在軍民航運行沖突嚴重、大型機場之間運行相互影響、多個管制主體和管制標準不統一等問題。受目前行政區劃及管制體制限制，沒有形成機場群統一管制、統一調配的終端模式，空域資源利用仍沒有達到最優化。

（三）基礎設施保障能力不足。粵港澳大灣區是我國飛行最繁忙的區域之一，隨著航空需求快速增長和高度聚集，各主要機場基礎設施面臨較大的容量飽和壓力，處于基本滿負荷甚至超負荷運行狀態。香港機場現有2條跑道，2018年飛機日均起降量達到1173架次，機場設施容量已經飽和；廣州和深圳機場分別有3條和2條跑道，日均起降量分別為1308架次和975架次，飛行區容量趨于飽和，并且在國際航班、口岸功能和中轉服務等方面保障能力不足；而惠州和佛山機場為軍民合用機場，民航業務發展受限，日益增長的航空需求與基礎設施滯后的矛盾凸顯。

五、粵港澳大灣區機場群建設發展的建議

隨著粵港澳大灣區經濟社會持續快速增長，大灣區航空運輸將面臨新的發展機遇。為實現粵港澳大灣區規劃建設國家戰略目標，構建結構合理和功能協調的機場群體系，需要在整合空地資源和建立有效協調機制等方面進行不斷探索和實踐。

一是合理確定機場功能定位，形成各有側重的發展模式。根據粵港澳大灣區經濟社會發展和民航需求增長的總體特征和趨勢，需明確各既有機場和擬建機場的關系和功能定位，打造分工合理、市場定位清晰的區域機場群，有效應對需求總量增長和運輸服務多樣化需求。根據大灣區機場群航空運輸發展情況，機場群可分為三個層級，分別為香港、廣州和深圳大型國際樞紐機場，珠海和澳門區域樞紐機場，佛山和惠州非樞紐機場，各層級之間機場應差異化定位，同層級機場適度錯位發展，減少同質化競爭，特別要做好三個大型國際樞紐機場的發展定位研究，形成互利共贏的發展格局。根據大灣區各主要城市聯動發展定位，機場群又可分為三個組團，分別為香港、深圳和惠州機場組團，廣州和佛山機場組團，澳門和珠海機場組團，各組團內機場應實現功能互補，樞紐和支線機場有機銜接，形成各有側重的航空商業運行模式，推進區域航空運輸協調發展。

二是加強空管協作，提升空域資源使用效率。粵港澳大灣區涉及我國大陸、香港和澳門三種體制，空域結構較為復雜，機場群的建設需加強空域協調和空管協作，提高空域資源使用效率和空管保障能力。對現行終端結構進行優化調整，將廣州和珠海終端區進行整合，有條件時將香港終端區納入統一終端，最終實現粵港澳大灣區統一大終端管制，統籌使用航線資源，實現統一調配和指揮，提高管制效率和飛行安全，形成與北京和上海終端區相匹配的全國第三大終端管制區，真正建成與紐約和東京等國際終端區相一致的、區域多機場體系終端體系。以滿足遠景發展需求為目標，立足于空管新技術和空域管制新技術發展，推進周邊干線航路航線網優化調整，為區域航空運輸留出發展空間。

三是統籌區域機場資源，提升運輸保障能力。粵港澳大灣區內軍民航機場聚集，受歷史和地域條件限制，區域機場主要集中在半徑約150公里范圍內，布局不盡合理。為解決好大灣區機場運行矛盾，應在綜合分析區域經濟社會、地理條件和空域條件等基礎上，對各類機場規劃進行統籌研究，適時對布局進行優化完善。從民用機場布局來看，珠三角地區9市中東莞、中山、江門和肇慶4市沒有運輸機場，尤其是江門、肇慶2市航空出行便利性有待加強。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出支持香港機場第三跑道建設和澳門機場改擴建，實施廣州、深圳等機場改擴建。目前各大機場改擴建項目已開始啟動，在既有機場設施能力提升的同時，需進行民航運輸能力的長遠謀劃。

四是創新機場群管理模式，促進一體化融合發展。機場群建設是系統工程，需按照共商共建共享的原則，探索建立全面系統的運行協調機制。珠三角五大機場聯席會議機制已運行多年，可在此基礎上，整合軍民航和地方政府等各參與主體的力量，設立大灣區管理協調機構，統籌基礎設施建設、航線網絡規劃、航權航班安排、通關和扶持政策等；在符合實際國情的基礎上，借鑒吸收香港民航先進的監管政策和運營經驗，提升內地機場運營管理和服務水平。加快推動以機場為核心的綜合交通集疏運體系建設，注重機場與干線鐵路、城際鐵路和城市軌道等交通方式的銜接，突破各種交通方式的行業管理壁壘，加強空地聯運，提升機場群整體效益。