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2018年9月20日，習近平總書記主持召開了中央全面深化改革委員會第四次會議。會議指出，“推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，要加快創建和完善制度環境，協調建立高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和政績考核辦法。”本文結合中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）多年來在交通基礎設施項目和規劃的咨詢評估經驗，對構建交通基礎設施高質量發展指標體系進行了初步思考。

一、我國交通基礎設施取得成就

改革開放以來，我國交通基礎設施實現了跨越式發展。截至2018年底，全國鐵路營業里程13.1萬公里，其中高鐵營業里程2.9萬公里以上（占世界高鐵的66%以上），“四縱四橫”高鐵主通道基本貫通；全國公路總里程484.65萬公里，其中高速公路里程14.26萬公里、農村公路里程403.97萬公里；全國內河航道通航里程12.71萬公里（其中三級及以上航道里程1.35萬公里），港口生產用碼頭泊位23919個（其中萬噸級及以上泊位2444個），擁有7個全球集裝箱吞吐量排名前十的港口；民用運輸機場235個，北京首都機場旅客吞吐量突破1億人次（穩居世界第二），上海浦東機場貨郵吞吐量穩居世界第三；全國35個城市開通了185條城市軌道交通線路，運營里程達到5761.4公里。

目前，我國高速鐵路里程、高速公路里程、城市軌道交通里程以及港口萬噸級泊位數量等均位居世界第一，青藏鐵路、港珠澳大橋、北京大興國際機場等超級工程舉世矚目，中國路、中國橋、中國港、中國高鐵成為全球亮麗的“中國名片”，現代綜合交通運輸體系初步形成。總體上看，我國交通基礎設施生產力得到極大地解放和發展，從改革開放初期的“瓶頸”制約到目前與經濟社會發展總體相適應，對我國經濟社會發展起到強有力的支撐和保障作用。

二、推動高質量發展對交通基礎設施的新要求

（一）高質量發展的新要求

黨的十九大明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的發展。推動高質量發展將對交通基礎設施提出了新的要求[1][2]。

1.  滿足社會主要矛盾變化的要求

新時代我國社會主要矛盾發生重大變化，在交通運輸領域表現為人民日益增長的美好生活對交通需要和不平衡不充分的交通發展之間的矛盾。當前，人們不僅僅滿足于通路通車、通航通郵等“硬需求”，更加重視獲得感、幸福感、安全感等“軟需求”。與之相比較，交通運輸發展不平衡不充分問題更加凸顯。發展不平衡，主要是區域間、城鄉間、運輸方式間、新舊業態間、軟硬實力間、建管養運間的不平衡；發展不充分，主要是基礎設施網絡覆蓋、運輸服務供給、安全綠色發展、智能化應用、市場主體活力等的不充分。矛盾的本質是交通發展質量不高的表現。這要求推動交通擴大有效供給和高質量供給，促使交通基礎設施的安全性、耐久性和通行能力不斷增強，更好地滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。

2.  深化供給側結構性改革的要求

交通運輸高質量發展，就是能夠提供更加安全、便捷、高效、綠色、經濟的運輸服務的發展，就是能夠較好滿足人民日益增長的多層次、多樣化交通運輸需求的發展。在供給方面，要形成完備的基礎設施、技術裝備和運輸服務體系，不斷提升科技創新能力、安全綠色水平、開放發展程度。在需求方面，要把握出行模式和流通方式的深刻變革，把握人民在環境、安全等方面日益增長的需要，形成以需求引領供給變化、以供給催生新需求的良性循環。推動交通基礎設施高質量發展，就是要順應、培育和釋放新的需求，深化供給側結構性改革，從供需兩側協同發力，實現交通運輸從“有沒有”向“好不好”的轉變。

3.  優化資源配置的要求

交通運輸業的涵蓋面非常廣，既有以普通公路為代表的公共物品，也有以收費公路等為代表的準公共物品，還有以貨運為代表的私人物品。推動交通基礎設施高質量發展，應當按不同屬性厘清政府和市場的邊界，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，對市場機制自身能有效調節的，要讓市場充分發揮作用。同時，也要更好發揮政府作用，在尊重市場規律的基礎上，管好那些市場管不了或管不好的事情。

4.  統籌公平和效率的要求

進入新時代，推動交通基礎設施高質量發展，必須要統籌處理好公平和效率的關系，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。從公平角度看，應當堅持新發展理念，把公平擺在更加重要位置上，著力打贏交通扶貧脫貧攻堅戰，更好促進城鄉、區域均衡發展；著力促進基本公共服務均等化，更好保障弱勢群體的出行；著力發展綠色交通，推動公共交通優先發展，調整優化運輸結構等。從效率角度看，隨著土地、資金、勞動力、資源環境等要素制約不斷趨緊，必須要更多依靠技術創新、管理創新、組織創新不斷提升全要素生產率，從而提高運輸鏈綜合效率特別是綜合交通運輸體系的組合效率，大幅提升交通運輸核心競爭力。

5.  實現質量變革的要求

交通基礎設施高質量發展是量變和質變的辯證統一。量變是質變的必要準備，質變是量變的發展方向。量變會引起質變，質變又會引起新的量變，如此循環往復，不斷轉化，構成了交通基礎設施高質量發展的全過程。“十三五”仍是交通基礎設施發展的黃金時期，加大交通基礎設施補短板力度仍是當前一項重要工作。隨著基礎設施網絡的不斷完善，較好地解決了交通“瓶頸”問題，基本適應了經濟社會發展的需要。今后一段時期，提升交通運輸通達水平和運行效率作為工作重點推進，真正向高質量發展的方向轉軌，真正實現質量變革。

6.  加快新舊動能轉換的要求

多年來，交通基礎設施建設主要動力源自資金、土地、勞動力等要素驅動，這在交通短缺年代有力支撐了行業快速發展。進入新時代，交通基礎設施投資強度或將有所下降，工作重心將逐步由建設為主向建設與運輸并重轉移和過渡，高度依賴傳統要素投入的交通基礎設施建設將逐步觸碰到“天花板”，必須尋求新動能，推動傳統動能轉型升級。推動交通基礎設施高質量發展，關鍵是要釋放新紅利，加快培育發展新動能，改造提升傳統動能，加快新舊動能轉換，實現“增量崛起”與“存量變革”的協同并舉。

（二）交通基礎設施與高質量發展要求存在的差距

按照高質量發展要求，當前交通基礎設施仍然存在一定的差距，主要表現在：

1.  結構性矛盾仍比較突出

區域間、城鄉間、方式間仍存在發展不協調不平衡問題。西部地區交通發展“不平衡、不充分”的問題依然突出，受資金和環境等因素制約，部分項目建設相對滯后；隨著農村公路建設里程不斷增加，農村公路養護資金籌資困難問題比較突出；各種交通方式間銜接不充分，“最后一公里”問題依然突出，交通運輸物流成本在GDP中的比例仍較高，多式聯運方式和效率需要進一步提升和優化。

2.  城市內部交通問題日益突出

大型交通樞紐換乘不便、城市交通擁堵、停車難等大城市交通運營管理問題比較突出。目前看，大城市交通出行結構還不盡合理，小汽車等私人交通增長仍然較快，公共交通換乘不便，慢行交通設施和停車場供應數量仍不能滿足需要，多層次、多功能的城市公共交通服務尚需進一步完善。

3.  體制性障礙需要解決

地方鐵路建設和社會資本投資鐵路建設與國鐵接軌難度較大，建設運營仍受到國鐵制約，行業壟斷性障礙仍需進一步破解；鐵路與港口調動指揮、運營管理、技術規范等方面存在諸多矛盾，鐵路“最后一公里”問題亟待破解，需進一步理順多式聯運體制；空域資源依然是制約民航發展的突出瓶頸，機場建設軍民航協調難度大，項目前期工作推進緩慢，需要進一步深化民航改革；部分綜合交通樞紐項目存在跨行業協調難度大、技術標準不統一、建設不同步等問題，需要進一步完善體制機制，加強協調。

4.  債務風險逐步增大

部分地區交通發展仍存在不切實際相互攀比、追求高標準高速度的現象，防范化解重大風險任務依然艱巨。鐵路總公司負債水平不斷攀升，債務和籌資壓力巨大；新建城市軌道交通項目大部分采用PPP融資方式建設，地方政府財政風險不斷加大；地方公路建設以債務資金為主的融資方式，使得債務總額不斷攀升。部分地區和領域債務風險逐步增大，需引起高度重視。

5.  投資等新動能不足問題開始顯現

目前交通在建項目規模較大，交通建設需求和資金保障能力的矛盾日益突出，政府籌資壓力逐步增大，社會資本投資交通領域仍然困難。在全面防范化解風險要求下，進一步拓寬投融資渠道，創新模式發揮投資新動能更加迫切，需要抓緊解決。拓展新領域新業態，注入交通發展新動能任務更加重要。目前交通發展新動能認識還不夠，創新發展的動力有待加強，新領域新業態管理、規范、標準還比較欠缺，健康發展有待進一步引導。

三、構建交通基礎設施高質量發展指標體系

（一）構建高質量發展指標體系的意義

長期以來，我國交通基礎設施處于短缺狀態，形成了以規模速度為導向的指標體系，這套指標體系反映速度、總量的指標多，體現質量、效率的指標少；反映行業發展水平的指標多，體現支撐經濟社會發展的指標少；反映交通專業角度的指標多，體現人民可觀可感的指標少；反映交通基礎設施建設的指標多，體現管護、運營、服務的指標少；反映傳統發展模式的指標多，體現新發展理念的指標少等[3]。

加快構建交通基礎設施高質量發展指標體系，是交通行業治理體系和治理能力現代化的重要體現，是促進行業轉型升級的內在要求和迫切需要。指標體系的建立，有利于將高質量發展質的規定性量化為具體指標，將新發展理念從無形變為有形；有利于為高質量發展確立一把標尺，為構建交通基礎設施高質量發展的政策體系、標準體系、政績考核機制等提供基礎和前提；有利于加快擺脫對規模速度的路徑依賴和行為慣性，推動由高速增長向高質量發展轉軌。

（二）構建高質量發展指標體系的基本思路

建立交通基礎設施高質量發展指標體系，需要繼承原有的合理成分，多維度統籌考慮、綜合設計。從中央要求看，指標體系要把黨中央關于高質量發展的要求貫徹下去、體現出來，特別是要把人民的美好生活需要和新發展理念作為硬性要求和基本遵循。從行業特點看，指標體系要充分考慮行業特點，體現習近平總書記指出的“加快形成安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系”的基本價值取向。

在構建交通基礎設施高質量發展指標體系時，主要遵循以下指導原則：

一是科學性。指標體系設計應發揮導向、引領作用，能客觀、準確和全面反映高質量發展的基本要求和戰略需要，突出影響高質量發展的主要矛盾和關鍵問題。

二是可量化性。指標選擇應具有針對性和代表性，處理好質量和數量、規模和內涵等一系列矛盾關系，同時兼顧數據的可統計、可比較，以便形成統一的評價標準和測評體系。

三是簡潔性。指標獲取應注重評價共識和降低成本的原則，盡量選擇一些成熟通用的指標數據，不應過于繁瑣，以免給統計造成過多麻煩，此外，也盡量少用定性指標。

（三）高質量發展指標體系設計

按照以上指導原則，堅持問題導向，圍繞交通基礎設施發展的綜合質量效益、新發展理念貫徹以及廣大人民群眾主觀感受，初步建立交通基礎設施高質量發展指標體系如下。

交通基礎設施高質量發展指標體系

1. 從創新發展類指標看，交通基礎設施高質量發展，必須堅持創新驅動，注重技術、管理、體制和模式創新，推進基礎設施數字化、網聯化、智能化建設，提高發展活力和競爭力。借鑒國家統計局社科文司“中國創新指數（CII）研究”課題組《中國創新指數研究》[4]，采用的具體指標包括：反映交通基礎設施創新驅動水平的研究與試驗發展經費投入強度、科技成果轉化率、科研及管理人才占比；反映交通基礎設施新技術應用水平的交通基本要素信息數字化率、智能交通技術普及率。

2. 從協調發展類指標看，交通基礎設施高質量發展，必須堅持銜接協調，著力推進交通運輸結構調整，強化各種運輸方式一體銜接，促進區域城鄉交通平衡發展，提升網絡效應和規模效益。采用的具體指標包括：反映運輸結構合理性的交通運輸物流成本下降率及大宗物資鐵路、水運貨物周轉量占比上升度等指標；反映綜合交通一體化的集裝箱鐵水聯運量平均增長率、綜合客運樞紐換乘距離、綜合客運樞紐換乘時間、跨運輸方式信息交換機制成熟度；反映交通發展平衡的西部地區基礎設施完善程度。

3. 從綠色發展類指標看，交通基礎設施高質量發展，必須堅持綠色發展，在規劃、設計、建設、運營等全壽命周期貫徹生態保護理念，推動交通與生態和諧發展。借鑒國家發展改革委、國家統計局、原環境保護部、中央組織部于2016年12月12日聯合印發的《綠色發展指標體系》，采用的具體指標包括：反映資源合理利用的交通基礎設施每運行單位CO2排放下降率、能源消耗下降率、用水量下降率以及新增建設用地規模；反映綠色交通水平的新能源汽車充電設施完善程度、城市步道自行車路網完善程度、城市公共停車場設施完善程度、城市公共交通出行分擔比率、綠色交通技術普及率。

4. 從開放發展類指標看，交通基礎設施高質量發展，必須堅持開放融合，發揮市場在資源配置中的決定性作用，拓展交通運輸發展領域，促進交通與產業融合，推進設施互聯互通，為更高水平、更深層次的開放型經濟發展提供支撐。采用的具體指標包括：反映市場開放程度的民間投資增長速度、外商投資增長速度；反映交通與產業融合的新興產業增加值占GDP比重；反映基礎設施互聯互通的跨境、區域間、區域內、城市內、城鄉間基礎設施互聯互通完善程度。

5. 從共享發展類指標看，交通基礎設施高質量發展，必須堅持以人民為中心的發展思想，努力實現交通運輸普遍服務和多樣化服務，滿足多層次運輸需求，使廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。采用的具體指標包括反映交通扶貧支撐作用的貧困地區基礎設施完善程度、農村公路養護資金增加值占地方公共財政預算收入的比重；反映交通基礎設施安全性的交通運輸重大事故死亡人數下降率、工程實體質量監督抽查合格率；反映交通基礎設施公眾滿意度的交通基礎設施運營效率。

四、結語

總體而言，能否真正實現交通基礎設施高質量發展，需要高質量的治理體系，建立促進高質量發展的制度和政策環境。建立高質量發展評價指標體系是高質量發展的制度和政策環境的一部分，主要起到指揮和檢驗的作用。通過交通基礎設施高質量發展指標體系的建立，加強各行業各級單位的統計監測，可以使國家主管部門較為全面地掌握交通基礎設施科技創新能力、降低社會物流成本效果、智能綠色安全發展水平等；迅速準確地了解跨境、區域間、城鄉間綜合交通運輸體系高質量發展的水平與現狀、存在的短板，在更大范圍去橫向對比差距，了解在高質量發展中的差異性等等，為制定補齊交通基礎設施短板、推進運輸結構調整、提高綜合交通運輸網絡效率的政策措施提供參考依據。

2019年9月19日，中共中央、國務院印發了《交通強國建設綱要》，明確了我國交通發展的總體思路，即“構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通運輸體系”“打造一流設施、一流技術、一流管理、一流服務”“建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國”；確立了2035年基本建成交通強國、本世紀中葉全面建成交通強國的發展目標。后續需要進一步圍繞交通強國建設思路和發展目標，深化評價指標體系，更好地推動交通基礎設施高質量發展。

參考文獻

[1]周偉.全力推動新時代交通運輸高質量發展.大陸橋視野[J]，2018,（5）:29-31.

[2]康衢. 交通運輸高質量發展的六個維度. 交通建設與管理[J],2018，（4）:84-87.

[3]焦蘊平.加快把交通運輸高質量發展指標體系建起來.中國公路[J]，2018,（13）:14.

[4]國家統計局社科文司“中國創新指數（CII）研究”課題組.中國創新指數研究.統計研究[J]，2014,31（11）:24-27.

[5]中國國際工程咨詢有限公司《基礎設施高質量發展研究》（2019）。

[6]中國國際工程咨詢有限公司《關于“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃實施情況的中期評估報告》（2018）。