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投融資體制改革績效評價研討會觀點綜述
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投融資體制改革是我國經濟體制改革的關鍵環節。我國《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，“深化投融資體制改革，發揮政府投資撬動作用，激發民間投資活力，形成市場主導的投資內生增長機制。” 為系統總結2004年以來我國投融資體制改革的經驗教訓，構建新發展階段的投融資新格局，亟需深入剖析我國投融資體制改革面臨的難點、堵點和痛點，在優化投資結構、提高投資效率、保持投資合理增長、提高金融服務實體經濟能力等方面提出新理念、新舉措。根據國家發展改革委投資司的委托，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）研究中心聯合中國技術經濟學會投融資分會，2021年3月26日在北京舉辦了投融資體制改革績效評價專家研討會。
中咨公司研究中心主任李開孟研究員在主持專家研討會時強調，我國投融資體制改革是一項非常龐大復雜的系統工程，本課題旨在系統梳理投資體制、融資體制、投融資體制的內涵和關系，在此基礎上構建投融資體系的績效評價體系，分析我國投融資體制改革取得進展、存在問題及未來改革思路舉措。課題組初步研究提出，應從投資項目管理效力、政府投資帶動效力、資金融通動員效力、投資調控管理效力和投資環境適應效力等5個維度，利用20多個評價指標所構成的評價體系進行診斷和評價。 國家發展改革委投資司法規處趙成峰處長簡要介紹了國家發展改革委開展我國投融資體制改革評估的目的和要求，并對今后課題研究工作提出了具體建議。 除國家發展改革委投資司及中咨公司研究中心相關負責同志外，參加研討的專家還有中國社會科學院技術經濟數量經濟所原所長汪同三研究員、中國國際經濟交流中心副總經濟師張永軍研究員、國家發展改革委投資研究所劉立峰研究員、國家投資項目評審中心副主任黃陽發，中國技術經濟學會投融資分會會員代表以及相關咨詢機構、金融機構、律師事務所等單位20余位專家。各位專家重點圍繞各項議題，結合各自專業領域，重點探討了投資管理分類、政府投資方向、企業投資項目范圍界定、企業投資項目管理效果、項目全生命周期績效評價、金融支持實體經濟、可行性研究質量提升、投資環境優化等問題。 議題一：投融資體制績效評價 汪同三研究員從經濟學視角詮釋了投資的內涵與意義，從歷史的視角總結了建國以來投融資體制改革的演進，認為新時代投融資體制改革應樹立系統觀念，重點研究三個方面問題：一是研究投融資體制改革與國企改革、金融體制改革、財政體制改革、農村土地制度改革和收入分配之間的耦合關系；二是勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素對投融資體制改革的影響；三是2030年碳達峰、2060年碳中和的目標對投融資體制改革的影響。 黃陽發副主任認為，投融資體制是一個國家制定的協調各級政府或同級部門之間與各類擬擴大再生產或對既有生產設施改造升級的政府部門、企業之間的管理、監督、服務的關系的法律法規政策體系，應從投融資體制改革的目標、路徑、分工和步驟等角度進行分析評價。 議題二：投資項目管理效力 黃陽發認為，目前政府投資管理效力不高，主要是由于沒有高質量的建設管理單位，存在同一個投資項目多級審批、多階段審批等問題。建議政府分級成立統一的建設管理單位（事業單位或國企性質），界定各級各類政府部門對投資項目審批的職責范圍，適當合并同一項目多級審批、多階段審批的事項。 中咨公司社會事業業務部綜合處處長賈森認為，在基礎設施和公共服務設施領域，政府和企業投資的邊界、范圍如何準確界定依舊比較模糊。建議政府對基礎設施和公共服務設施領域應進一步管好、管實，純公益性的項目都應納入政府投資項目的范疇。要進一步解放思想，探索增加基礎設施及公共服務領域項目可經營性內容的新模式。 國信國際工程咨詢集團副總經理楊曉敏建議，要重視對項目進行全生命周期績效考核，在立項報告和批復中明確績效考核目標，在后期加強績效評價和后評價，并作為制度提出明確要求；對固定資產投資項目實施低碳減碳評價制度，可將項目能評與碳評合并為新的“能碳評審制”，確保重大高碳排放項目實現低碳排放或減碳技術達標。 北京水務咨詢有限公司經理謝宇建議，針對國企、私企、外企及高新企業、中小微企業等不同類別企業，對企業投資項目進行審批和風險管控應體現具體項目的類別特點，強調針對性。 議題三：政府投資帶動效力 黃陽發主任主要從政府間投資職責分工的明晰化和政府投資安排方式的有效性等視角發表了意見。在“政府間投資職責分工的明晰化”方面提出三點建議：一是上下級政府之間應先依據事權界線劃分投融資職責界線，再細化至投融資項目上的量化職責；二是同級政府部門之間，要科學劃定分階段審批標準，并實行同階段聯合評估評審、分部門按既定順序、限時審批等；三是公示項目批復結果，從而引導、帶動有關機構選擇投融資方向。在“政府投資安排方式的有效性”方面，黃陽發主任提出兩點建議：一是對于補助補貼類項目，可采用“對社會可量化的貢獻指標百分數來排序取值”的辦法，明確“按項目”與“按專項”安排政府投資的內容界線與有關組織的責任界線；二是PPP模式資本金注入項目，應量化招標條件，讓企業據此判斷可承受的最大風險和可接受的最低收益。 北京金準咨詢有限責任公司董事長陳宏能認為，PPP模式對充分發揮政府投資撬動作用、激發民間投資活力、形成市場主導的投資內生增長機制有積極貢獻。建議從認識和輿論引導、將PPP模式列為可行性研究工作中的比選論證選項、在項目投資實施主體選擇方面突出物有所值導向和效率優先等方面，為保持和堅持PPP常態化運用營造更為積極的輿論環境，提供更為積極的制度安排支持。 議題四：資金融通動員效力 張永軍副總經濟師認為，一是加快社會信用體系的建設，解決中小微企業融資難、融資貴的問題；二是由銀行貸款單一融資模式向多元化融資模式轉變；三是建議融資標準除了考察項目經濟效益指標外，還能統籌考量相應社會效益等外部性指標；四是在項目評價中增加創新驅動維度的分析評價。 賈森提出，對于一些明顯違反現有政策規定的投融資方式，如F+EPC等模式，應堅決制止和懲戒，防止引發系統性風險；同時加大基礎設施不動產投資信托基金（REITs）支持力度，支持基礎設施存量資產再融資。 楊曉敏建議，要兼顧考慮地方政府的融資需求和發展要求，給予相對靈活可持續的政策空間。對地方政府的投融資應進行動態監控，以項目特性為本質，系統研究解決方案，提出地方政府平臺公司投融資管理辦法。 中國電建市政建設集團投融資部總經理楊紅旗認為，民營企業PPP項目融資難的問題，主要原因有四點：一是民營企業平均生命周期和PPP期限不匹配；二是市場投資低回報率與民營企業較高的融資成本不符；三是民營企業沒有資本金出資能力和股權融資通道；四是民營企業自身沒有投建營一體化的系統集成能力，項目爛尾風險大。建議民營企業應該結合自身差異化優勢，選擇規模適當、領域熟悉的經營性項目來發揮自己的技術、經營、成本效率等優勢，利用優質項目本身穩定的現金流增加銀行的信心，解決項目的可融資性問題。 議題五：投資調控管理效力 財達證券股份有限公司總經理助理胡恒松表示，我國投融資體制受國家政策影響十分明顯，需要各領域統籌推進。其中，貨幣政策影響了投融資的成本問題，財政政策影響了投融資的選擇問題。財政政策應配合貨幣政策，調整產業結構，主導投資消費，拉動經濟增長。 賈森建議，應加強項目前期監管，突出關注兩點。一是重大政府投資項目審批權限不宜過于放權，特別是市、縣一級投資主管部門無法科學、合理決策；二是強化項目建議書作用，可由上位機關審批項目建議書，下位機關審批更為具體的可行性研究報告，強調誰投資、誰決策、誰負責的原則。 議題六：投資環境適應能力 北京市京都律師事務所高級合伙人劉敬霞認為，目前投融資體制改革主要存在三個方面問題：一是政府投資和企業投資的內涵界定不清晰，存在模糊地帶；二是投資政策的內部邏輯未閉環，僅界定了誰投資、投在哪、投多少等問題，但怎么投、如果評價則缺乏相關政策依據；三是基層部門的投融資專業能力不足，造成政策落實有偏差、不到位。 胡恒松建議，要更加重視城投平臺公司的深層次轉型發展問題，要在不過度新增隱性債務的前提下，考慮將城投平臺納入地方政府投融資管理范疇。在不斷改進城投平臺管理效能的基礎上，利用好城投平臺這一傳統通道和資源優勢，為城投平臺提供合規融資身份，及時化解灰犀牛風險。 此外，北京金和通工程咨詢有限公司總經理田偉華、中國煤炭地質總局副總經理紀驄、北京中星明略咨詢有限公司咨詢總監劉佳等專家結合具體項目實踐案例，分別提出投融資體制改革存在的問題和相關建議。 研討會結語 趙成峰處長在總結發言中表示，2004年《國務院關于投資體制改革的決定》的頒布，標志著我國投融資體制改革進入新時期。經過十余年的實踐，特別是在當前立足新階段，貫徹新理念，構建新格局的總體要求下，研究投融資體制改革的昨天、今天和明天具有非常重要意義。為此，需要系統總結我國2004年以來的投融資體制改革歷程，并立足當下，深入謀劃新時代我國投融資體制改革的總體思路和重要舉措，以指導“十四五”乃至更長時間的投融資體制改革工作。 趙成峰處長提出，我國今后投融資體制改革的路徑設計，應深入思考以下問題：一是系統考慮與國企改革、財政貨幣政策的耦合關系；二是應與政府的監管能力相匹配；三是要適應中國特色社會主義發展階段要求；四是遵循規律性常識和實踐檢驗的原則；五是制度化與前瞻性相結合；六是融合數字經濟的新要求；七是評價指標要盡可能做到定量分析。 | |||||
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