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 中國風景名勝區(qū)的價值認知及發(fā)展建議

張同升 衣夢耘 伍思宇

一、引言

2017年中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，要求“逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護地體系，研究科學的分類標準，理清各類自然保護地關(guān)系，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等自然保護地功能定位。”^[1]2019年中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》提出：“制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。”^[2]風景名勝區(qū)是我國自然保護地體系的重要組成部分，對保護自然景觀和文化遺產(chǎn)、維護國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國等具有重要作用。自2020年以來，自然資源部、國家林業(yè)和草原局會同有關(guān)部門，結(jié)合地方專題調(diào)研，全面梳理了風景名勝區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理中存在的問題，啟動了《風景名勝區(qū)條例》修訂工作，印發(fā)了風景名勝區(qū)整合優(yōu)化規(guī)則，明確了風景名勝區(qū)與自然保護地體系、風景名勝區(qū)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的關(guān)系，目前已基本完成了全國自然保護地和風景名勝區(qū)的整合優(yōu)化。這些工作，均涉及到風景名勝區(qū)在我國自然保護地體系中的功能定位，在此有必要認真梳理論證中國風景名勝區(qū)的性質(zhì)、特色及價值功能，基于此認知，提出新時期風景名勝區(qū)在中國自然保護地體系中有效保護和持續(xù)發(fā)展的建議。

二、中國風景名勝區(qū)的性質(zhì)

風景名勝區(qū)是國家法定的保護區(qū)域。風景名勝區(qū)是國務(wù)院依據(jù)《風景名勝區(qū)條例》（國務(wù)院令第474號）依法設(shè)立的自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)域，具有較高的美學價值、文化價值、歷史價值和科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，主要滿足廣大人民群眾精神需求，具有保護培育、文化傳承、審美啟智、科學研究、旅游休閑、區(qū)域促進等功能^[3]。

風景名勝區(qū)屬于國家主體功能區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)。2010年10月，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按開發(fā)方式劃分，國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大功能區(qū)域。風景名勝區(qū)被確定為國家禁止開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動^[4]。

風景名勝區(qū)屬于國家生態(tài)保護紅線管控區(qū)。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求落實生態(tài)保護紅線邊界，其中，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等各類保護地邊界作為主要的劃定依據(jù)之一。風景名勝區(qū)涉及我國較多具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)類型，涵蓋大量珍稀瀕危野生動植物自然分布區(qū)域，重要水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木等，應(yīng)當采取措施予以嚴格保護^[5]。

風景名勝區(qū)不等同于旅游景區(qū)。一是二者性質(zhì)不同。風景名勝區(qū)是國家法定自然文化遺產(chǎn)保護地。旅游景區(qū)是指以旅游及其相關(guān)活動為主要功能的區(qū)域場所，文博院館、度假區(qū)、主題公園、游樂園等都屬于旅游景區(qū)，通常會包含有大量的人工服務(wù)設(shè)施。二是設(shè)立目的不同。風景名勝區(qū)的設(shè)立是為了有效保護和合理利用風景名勝資源。重點在嚴格保護，游賞服從于保護。旅游景區(qū)的設(shè)立，一切以服務(wù)游客為出發(fā)點，是旅游消費的吸引中心。三是事權(quán)不同。風景名勝區(qū)總體規(guī)劃屬于中央事權(quán)，風景名勝資源保護管理屬于國家公益事業(yè)。旅游景區(qū)規(guī)劃建設(shè)一般是部門事權(quán)和地方事權(quán)。四是規(guī)劃建設(shè)審批級別不同。目前我國風景名勝區(qū)規(guī)劃的審批要求和審批程序是所有保護地類型中最為嚴格的。2018年國家機構(gòu)改革之前，作為法定規(guī)劃，國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報國務(wù)院審批，在審批前還需經(jīng)建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文物等多部委組成的部際聯(lián)席會議審查。即便我國現(xiàn)已初步建立了以國家公園為主體的自然保護地體系，風景名勝區(qū)目前仍是唯一由國務(wù)院審批總體規(guī)劃的保護地類型。旅游規(guī)劃不是一類法定的空間規(guī)劃，一般由相關(guān)地方政府審核批準。五是規(guī)劃內(nèi)容要求不同。編制國家級風景名勝區(qū)規(guī)劃，應(yīng)當堅持保護優(yōu)先、開發(fā)服從保護的原則。總體規(guī)劃要求必須明確重要資源本體（野生動物、森林植被、自然水體、地質(zhì)遺跡、文物古跡、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等）的專項保護措施。嚴格限制索道、纜車、鐵路等重大建設(shè)工程項目和賓館、招待所、培訓中心、療養(yǎng)院等住宿療養(yǎng)設(shè)施建設(shè)。而旅游景區(qū)規(guī)劃恰恰相反，一般側(cè)重于旅游資源的開發(fā)利用、旅游產(chǎn)品策劃與旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)^[6]。

三、中國風景名勝區(qū)的特色

(一）歷史維度：天地人合，順應(yīng)時中

不管是自然生態(tài)系統(tǒng)，還是重要地質(zhì)遺跡，在其漫長的發(fā)展演變過程中，除遵循其科學的自然生態(tài)規(guī)律之外，都或多或少地受到人類活動的影響。在中華文明數(shù)千年的發(fā)展過程中，從人類對未知自然的敬畏、崇拜而派生出神仙宗教，到以人為主的“人定勝天”、人化自然掠奪式開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境惡化，再到人與自然共生共榮的生態(tài)文明，中國的先哲們逐步總結(jié)和推廣了人與自然的相處之道，即“天地人合”“道法自然”“順應(yīng)時中”等，這種價值觀的認知，不僅是自然生態(tài)理性和情懷的表達，也是意識和倫理層面解決人類發(fā)展與資源保護矛盾沖突的核心思想，并從中細化衍生出許多有可操作性的具體技術(shù)保護措施。

中國風景名勝區(qū)源于農(nóng)耕時代的天下名山大川。人們出于對自然的敬畏崇拜而產(chǎn)生普遍的山神祭祀，那些形象高大、形態(tài)奇特的山，被視為神靈之所居，成為歲時祭祀的名山。《山海經(jīng)》所記載的400多座山都有不同規(guī)格的祭祀。頻繁的封禪祭祀及其設(shè)施修建，使得名山成為天地至高無上的形象代表，全國逐漸形成以五岳五鎮(zhèn)為骨架的中國名山風景體系^[7]。而名山資源的保護利用，又特別強調(diào)順應(yīng)自然，因時制宜，遵循自然規(guī)律。“先天而弗違，后天而奉天時。”（《周易·乾卦》）《禮記·月令》根據(jù)天氣、物候與農(nóng)業(yè)的關(guān)系，提出一年各季、各月人們活動的行為規(guī)范：孟春之月“命祀山林川澤，犧牲毋用牝。禁止伐木。毋覆巢，毋殺孩蟲、胎、夭、飛鳥。毋麑，毋卵。毋聚大眾，毋置城郭。掩骼埋胔。”；仲春之月“毋竭川澤，毋漉陂池，毋焚山林”。“數(shù)罟不入洿池”“斧斤以時入山林”（《孟子·梁惠王》）。為強化百姓保護山林野獸意識，約束個人行為，中國歷朝歷代都曾以最高統(tǒng)治者名義頒布了大量包含禁獵、禁伐、禁牧等內(nèi)容的敕令、赦書、制誥、禁碑，如《唐書·百官志》記載“凡郊祠神壇，五岳名山，樵采芻牧皆有禁，距壝三十步外得耕種。春夏不伐木。京兆、河南府三百里內(nèi)，正月、五月、九月禁弋獵。”

(二）現(xiàn)代特征：自然與文化融合統(tǒng)一

風景名勝區(qū)是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要載體，是國家形象的重要代表。它凝結(jié)了大自然億萬年的神奇造化，承載著華夏文明五千年的豐厚積淀，“是自然史和文化史的天然博物館”，是人與自然和諧發(fā)展的典范之區(qū)，是中華民族薪火相傳的共同財富。中國風景名勝區(qū)在國家保護地體系中占有重要地位，是中國“世界自然和文化遺產(chǎn)”的主體。目前在中國56處世界遺產(chǎn)中涉及國家級風景名勝區(qū)43處、省級風景名勝區(qū)10處。

《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》提出，“堅持中國特色，國際接軌。立足國情，繼承和發(fā)揚我國自然保護的探索和創(chuàng)新成果。借鑒國際經(jīng)驗，注重與國際自然保護體系對接。”國際上，早在20多年前，著名的自然環(huán)境保護學者、希臘世界自然基金會創(chuàng)始人之一的Thymio Papayannis認為文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)密不可分，在濕地保護過程中一直在推動自然和文化價值的整體保護。自2013年開始，IUCN（世界自然保護聯(lián)盟）和ICOMOS（國際古跡遺址理事會）在世界遺產(chǎn)保護方面組織開展了系列自然-文化融合（Connecting nature and culture）保護實踐項目。自2016年開始，日本筑波大學世界遺產(chǎn)研究中心就與UNESCO（聯(lián)合國教科文組織）世界遺產(chǎn)中心、IUCN、ICCROM （國際文物保護與修復(fù)研究中心）和ICOMOS合作，著力于對亞太地區(qū)世界遺產(chǎn)進行自然-文化關(guān)聯(lián)保護的能力培訓。我國的風景名勝區(qū)可大致對應(yīng)全球普遍接受的IUCN自然保護地分類中的第V類“陸地景觀/海洋景觀類”，這類保護地是指人類和自然長期相處所產(chǎn)生的特點鮮明的區(qū)域，具有重要的生態(tài)、生物、文化和景觀價值。風景名勝區(qū)是一個地域綜合體，應(yīng)注重區(qū)域內(nèi)風景名勝資源的完整保護、保育和恢復(fù)，排除任何形式的有損于資源本體及其價值的開發(fā)或占用。風景名勝區(qū)以自然景觀為基礎(chǔ)，人文景觀為點綴，寺、觀、廟、庵、亭、臺、樓、榭等人文景觀是自然山水的烘托、陪襯，“山之體，石為骨，林木為衣，草為毛發(fā)，水為血脈，云煙為神采，嵐靄為氣象，寺觀、村落、橋梁為裝飾也。”（唐岱·《繪事發(fā)微》）山水自然與歷史文化的融合統(tǒng)一、兼容并蓄是中國風景名勝區(qū)的特色，從景觀價值完整性看，其人文景觀及所承載的文化展示和傳承不能與整體自然環(huán)境相割裂。風景名勝區(qū)須堅持人與自然和諧共生，堅持文化與自然的和諧統(tǒng)一。當依山而建的十三陵與所在的燕山山麓相分離、當龍門石窟被調(diào)出所在的伊河兩岸的龍門山與香山，當避暑山莊的建筑僅僅被當作一個個單體文物來看待，當這類藝術(shù)建筑與自然風景有機相融的景象被人為的以自然景觀（山林）/人文景觀（文物）所二分，則不再具備世界遺產(chǎn)的完整性和原真性，也難以表達“以人為之美入自然，符合自然而又超越自然”“移天縮地在君懷”的人地關(guān)系和主題思想。

明十三陵（圖片來自網(wǎng)絡(luò)）

四、風景名勝區(qū)的價值功能

(一）生態(tài)價值：國家生態(tài)安全的重要保障

總體來看，風景名勝區(qū)具有踞山、依水的特點：以大興安嶺-太行山脈-巫山-雪峰山為分界線的第二、第三階梯共集中了約95%的國家級風景名勝區(qū)，在階梯分界線地帶，地形垂直起伏大，地質(zhì)地貌和植被類型豐富，集中了約37%的風景名勝區(qū)，88%以上的風景名勝區(qū)都分布在江河湖泊周邊，其中，29.5%的風景名勝區(qū)分布在我國主要河流20km 緩沖區(qū)內(nèi)。風景名勝區(qū)保護了中國不同環(huán)境中生物在基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)和景觀上的變異性和多樣性。32個中國內(nèi)陸陸地及水域生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域中有國家級風景名勝區(qū)71處，總面積39173.8km²，占全國國家級風景名勝區(qū)總面積的35.2%^[8]。3個海洋生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域中有16處國家級風景名勝區(qū)^[9]。如將原環(huán)境保護部和中國科學院聯(lián)合發(fā)布的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中確定的50個重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)域和35個中國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域進行空間疊合，作為影響中國國家生態(tài)安全和生態(tài)多樣性保護的關(guān)鍵生態(tài)功能保護區(qū)，分析可知：244處國家級風景名勝區(qū)中共有119處分布于關(guān)鍵生態(tài)功能保護區(qū)中，數(shù)量占比為48.8%，面積占比為48.2%（圖1）。

圖1 中國關(guān)鍵生態(tài)功能保護區(qū)中國家級風景名勝區(qū)之分布（制圖：孫艷芝）

(二）美學價值：“融情于景”的自然山水審美啟智功能

與森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋公園、沙漠公園、草原公園等以某一單類自然資源為主要保護對象而設(shè)立的保護地不同，風景名勝區(qū)的保護對象并不是某類具體資源類型，而是各類自然文化資源及基于資源組合所形成的景觀美學價值。

絕妙的自然景象往往被賦予極高的審美價值和文化內(nèi)涵，主要滿足人們對大自然精神文化生活上的需求。單純的山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源只是風景的構(gòu)成要素。只有在自然山水融合了人的情感和認知，進而體現(xiàn)為一種文化和藝術(shù)美學之時，方為“風景”。“圣人含道映物，賢者澄懷味象。至于山水，質(zhì)有而趣靈。”山水“有可行者，有可望者，有可游者，有可居者。”山水可“悅形”“逸情”“暢神”“林泉之志，煙霞之侶，夢寐在焉”（郭熙·《林泉高致·山水訓》）。“圣人雖在廟堂之上，然其心無異于山林之中。”(郭象·《莊子·逍遙游》)名山大川是華夏文明的支撐體系。中國古代的名山大川，從皇帝到老百姓都可以自由游覽。尤其是魏晉南北朝之后，自然山水開始成為文人士大夫的游覽審美對象，他們通過“問奇于天下名山大川”，觸景生情，激發(fā)靈感，悟之于胸，發(fā)之于筆墨，誕生了大量的山水詩、山水畫、山水散文、游記等，開創(chuàng)了中國風景名勝山水文化新紀元。唐宋時期，經(jīng)濟發(fā)達，文化繁榮，宗教隆盛，文人學士寄情山水，創(chuàng)辦書院，興建寺觀，加之郊邑游憩地和社會“八景”活動興起，風景名勝區(qū)的數(shù)量、類型及分布范圍大增，風景名勝區(qū)內(nèi)容得到充實和完善，成為保護自然、寄情山水、游覽欣賞、藝術(shù)創(chuàng)作的勝地^[5]。這些活動培養(yǎng)了人們對名山大川獨特的審美意識和保護風景的自覺性。中國古代傳統(tǒng)的山岳風景建設(shè)中，特別強調(diào)以自然景觀為主，自然與人文融為一體。例如，為保持武當山自然山體的完整性，在道觀設(shè)計施工時，要求嚴格遵循因山就勢，不破壞地形，明成祖朱棣親自下圣旨“其山本身分毫不要修動”^[7]。

(三）文化價值：體悟中華民族精神的國民教育功能

我國95%的可居住地已住滿了居民，留給野生動植物的地方已經(jīng)很少了。我國胡煥庸線東南居住著全國約94%的人口，與之極為相似，也分布著全國94%的國家級風景名勝區(qū)^[8]（圖2）。基于歷史原因和現(xiàn)實國情，中國的風景名勝區(qū)與人的生產(chǎn)生活、與地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，是自然人文高度融合的生態(tài)系統(tǒng)區(qū)。反過來思考，正是人類在風景名勝區(qū)內(nèi)長期的生產(chǎn)生活形成了獨具地域特色的民族多樣性和文化多樣性，使得中國絕大多數(shù)的風景名勝區(qū)具有很高的地域文化價值，這些價值觀具有精神文化功能和科普教育功能，可以讓生于斯長于斯的當?shù)鼐用癞a(chǎn)生認同感、歸屬感和自豪感，自然而然地成為一種社會生產(chǎn)生活方式。

圖2 胡煥庸線下的中國國家級風景名勝區(qū)分布（制圖：孫艷芝）

中華文明是世界上唯一從未中斷過的文明，是世界唯一既能考古證明、又有文獻證明的文明。數(shù)千年來開放包容思維下的文化融合形成了中華文化的自信。地域文化價值對于中國風景名勝資源保護更具獨特意義。錢穆先生曾言：“任何一個國家民族，它能綿延繁衍，必有一套文化傳統(tǒng)來維系，來推動。倘使一民族本身無文化，專待學別人，其前途必有限，其希望亦黯淡。”日本畫家東山魁夷說：“風景畫之美，不僅意味著自然本身的優(yōu)越，也體現(xiàn)了當?shù)孛褡逦幕v史和精神。談?wù)撝袊L景之美，同時也是談?wù)撝袊褡寰裎幕馈！?strong style=";padding: 0px;outline: 0px;max-width: 100%;font-size: 16px;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important">^[10]不少風景名勝區(qū)形成的宗教信仰及獨特的地域文化、風俗習慣甚至已經(jīng)成為地方居民的精神寄托和地理標志，指導(dǎo)本地居民的生產(chǎn)行為。

五、新時期風景名勝區(qū)發(fā)展建議

基于以上對于風景名勝區(qū)性質(zhì)、特色及價值功能的剖析論證，結(jié)合我國風景名勝區(qū)在自然保護地體系中的定位和近幾年在自然保護地整合優(yōu)化過程中的共性問題，提出新時期風景名勝區(qū)有效保護和有序發(fā)展的若干建議。

(一）加強頂層設(shè)計，理順管理體制

一是厘清中央事權(quán)和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、權(quán)責清晰、統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu)。借鑒相關(guān)省市經(jīng)驗，可設(shè)立“派出式”或“托管式”的風景名勝區(qū)管理委員會，作為政府的派出機構(gòu)或授權(quán)機構(gòu)，賦予執(zhí)法權(quán)責，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護督察，強化執(zhí)法能力。二是借鑒古代的虞衡制、結(jié)合目前市縣試行的“山長制”“河長制”，以最具生態(tài)價值、科學價值、美學價值的山水網(wǎng)格化為基礎(chǔ)，建立由省市縣分管領(lǐng)導(dǎo)擔任“山長”、“河長”的管理體系，切實解決“管山不管林、管廟不管人，出門要借路、辦事要求人”的問題，切實改變景點式管理、項目化管理的管理模式，切實改變風景名勝區(qū)實際管轄范圍遠遠小于規(guī)劃應(yīng)保范圍的局面，實現(xiàn)風景名勝區(qū)統(tǒng)一規(guī)范高效管理。

(二）強化規(guī)劃管控，有效保護資源

一是加強與國土空間規(guī)劃的銜接與校核。基于景源價值保護導(dǎo)向的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃，需與基于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的國土空間規(guī)劃加強銜接，尤其是與國土空間規(guī)劃的強制性規(guī)劃內(nèi)容、生態(tài)功能重要性評價、生態(tài)保護紅線劃定及各類約束指標相對接，并在“一張圖”上校核、落實用地權(quán)屬、用地指標和用途管制要求，配套基礎(chǔ)工程建設(shè)宜與區(qū)域市政設(shè)施規(guī)劃對接，強化“區(qū)內(nèi)游，區(qū)外住”，減少人工建設(shè)體量，避免過度城鎮(zhèn)化、人工化、商業(yè)化的影響，遵循自然規(guī)律、美學規(guī)律提升生態(tài)保育、典型景觀、風景游賞保護規(guī)劃的科學性。二是正確處理與其他交叉重疊自然保護地的整合優(yōu)化關(guān)系。自然保護地在整合優(yōu)化時，摒棄先入為主的思維，不受各種牌牌帽帽的排序約束，不“一刀切”地將風景名勝區(qū)和其他自然公園簡單合并，可先自下而上、科學客觀地評價保護地的自然生態(tài)完整性、連通性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，統(tǒng)籌兼顧涉及其中的各類自然歷史文化資源的完整保護和原真保護，然后再自上而下、結(jié)合上位法定規(guī)劃、生態(tài)紅線、現(xiàn)有各類自然保護地邊界分區(qū)內(nèi)的資源條件、保護對象及真實的保護級別、保護強度等因素，統(tǒng)籌考慮最終確定的保護地類型，避免將最有價值的風景名勝資源主觀地“調(diào)出”“退出”，既損害整合后保護地的整體價值，又造成新的“開天窗”和“破碎化”。