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經過幾個月的深入研討和多次修改，《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》已于2018年11月8日由國家發展改革委辦公廳和住建部辦公廳正式發布征求意見稿。在征求有關部門、行業協會及相關企業意見的基礎上，有望于2018年年底正式發布。這將是在深化投融資體制改革，提升我國投資決策科學化水平的政策導向下，摒棄傳統工程咨詢和工程建設組織模式，促進工程咨詢業邁向高質量健康發展新時代的重要文件，對于行業發展導向、咨詢理念創新、咨詢價值重塑、專家隊伍建設等將發生深層次的變革性影響。

從廣義的概念進行理解，從學科專業劃分的角度，國際上將工程咨詢歸入項目管理的范疇。工程項目的執行和管理，屬于項目推進的兩大巨輪。執行層面包括工程設計、工程施工、生產運營等不同環節的實務性工作，項目管理的目的就是要確保工程項目的執行必須符合總體意圖及目標導向的要求，促進資源優化配置，實現項目價值提升，促進多方合作共贏。從這個意義上講，工程咨詢必須堅持項目周期全過程統籌協調的理念，這是理所當然的事情。

事實上，全過程項目管理是在國際上已經非常成熟，且被普遍接受的項目管理理念。我國也從十幾年前開始全面引入西方國家項目管理的理念，如美國項目管理學會（PMI）組織編寫的《項目管理知識體系指南》（PMBOK）很早就引進了中國。我本人也是中國大陸首批獲得項目管理專業人員資格 (Project Management Professional，PMP)考試認證的中國專家。我們和歐洲國際項目管理學會（IPMA）、澳大利亞項目管理協會等機構都有很好的合作。

中咨公司早在上世紀九十年代中期就提出要大力開展全過程工程咨詢服務。但是，全過程工程咨詢以及與其相關的全過程項目管理，不是僅僅的一個專業問題，這涉及到非常復雜的體制機制問題，涉及到各利益相關群體非常復雜的博弈問題，也涉及到我國工程咨詢業的發展階段、專業知識體系的完善及從業人員隊伍素質等問題。事實上，國際上非常成熟的工程項目全壽命周期管理及全過程工程咨詢服務的理念，過去十多年來在我國的引入和推動實施的實質性效果非常差強人意。

中國經濟已經進入高質量發展的新時代，工程咨詢業也應該從粗放型、可批性、低價值、模仿性服務模式轉變為適應供給側結構性改革的實際需要，從促進高質量投資和有效投資的現實需要，從適應投融資體制深化改革及政府職能轉變的迫切要求，從提高資源配置效率、保障工程風險可控、服務國家重大戰略、促進經濟良性循環等目標導向出發，深化改革、提高效率，加快推動轉型升級。

全過程工程咨詢不是要不要搞的問題，而是必須立即大力推進的問題。高質量的全過程工程咨詢的理念引入及扎實推進，將能夠積極推動我國整個工程咨詢業的變革性轉型，提升服務價值，提高行業地位，促進我國工程咨詢業進入高質量發展的新時代。其重要影響將主要體現在以下方面。

摒棄碎片化工程咨詢模式

我國工程咨詢業的形成和發展，是從引進西方國家及國際組織的可行性研究報告的編寫和評估開始的。但是，可行性研究報告引入中國后，其功能從對項目可行性進行專業性分析評價的工具，演變成獲得政府部門進行項目審批的工具，于是“為求可批性、戲說可行性”的所謂“可批性研究”盛行，并陷入各部門權力爭奪的漩渦。

由于政府部門職能分割，各部門都希望從審批項目中分得一杯羹，使得投資項目可行性研究的內容被拆解得七零八碎。國家投資主管部門從企業投資項目的可行性研究報告中抽出“項目申請報告”、“資金申請報告”等內容，其他相關職能部門從中抽出環境影響評價、節能評價、地震評價、地質災害評價、水土保持、通航影響、項目用地、項目用海、安全生產、壓覆礦藏、壓覆文物、消防安全、職業健康等20多項專題評價報告。這些內容實質上都是可行性研究的有機組成部分。由于各部門各管一攤，缺乏統籌優化，缺乏系統完整的可行性論證，可行性研究報告演變成為沒有太大實際價值的模板化、機械性、教科書式的官樣文章，使得整個工程項目真正的可行性研究及系統性的優化分析難以實現，同時也就更不可能從工程項目全生命周期的角度優化工程方案和資源配置。

各種專題論證報告的內容本來是密切相關的，但被人為地拆分為幾十個報告，各報告的重復內容較多，且不利于按照系統性思維進行方案總體策劃論證。可行性研究報告的實質性內容被抽空，使得可行性研究這種專業性很強的智力服務演變成徹底的“可批性研究”，專業技術含量逐步下降，通過可行性研究報告解決實際問題的效果在下降，于是進入惡性循環，大家不愿意投入更多的精力、費用來提高可行性研究的工作質量，以可行性研究為支撐的整個工程咨詢服務的質量受到嚴重影響。開展全過程工程咨詢服務，發揮可行性研究的先導作用，將使工程項目的可行性研究工作回歸本源。

以創造價值作為咨詢成果的評價標準

由于項目前期論證呈現碎片化狀態，參與工程項目前期咨詢的眾多單位各掃門前雪，把各專業的工程咨詢單位都分散在各自的專業領域，而且各相關單位開展相關專業工程咨詢服務的目的，就是為了完成各種各樣的專業論證報告。編寫完成專業論證報告的目的就是獲得相應的審批闖關。

這樣，評價工程咨詢服務業績的標準，就是能否編寫完成一個能夠獲得各專業審批機構認可的咨詢研究報告，并且以編寫這些報告的工作量作為評價咨詢服務成果價值的衡量尺度。相關參與各方不會關心工程項目本身的最終實施效果，于是就失去了工程咨詢的本質要求，即以提供高質量的項目實施方案為目標。

全過程工程咨詢將從項目周期全過程的資源優化配置角度統籌考慮項目各項專業論證及方案策劃工作，工程咨詢服務的收入應該與工程實施的最終結果和質量掛鉤，強調結果導向和市場檢驗，注重工程咨詢的價值增值作用。這將有利于工程咨詢業的轉型升級，從傳統體制下為政府審批服務，轉向為客戶創造真正價值的增值服務。

為順應投資項目決策和工程建設實施全過程一體化咨詢服務的需求，確立咨詢服務資源由市場配置、咨詢服務事項由投資者自主決定的原則，打破行業、領域限制，建立以市場需求為導向，咨詢服務價值由工程實施效果來評價的價值導向機制，推進投資項目全過程咨詢服務體系建立，為投資者降低決策風險、提高決策效率、有效控制投資規模、提高工程建設質量，形成通過市場來檢驗工程咨詢質量的導向機制，將使工程咨詢業的運作模式發生深刻變化。

強化工程咨詢服務的責任主體及服務意識

工程咨詢是項目投資者即項目業主單位委托所提供的專業咨詢服務，全過程工程咨詢理所當然應該為投資者服務。我國過去的工程咨詢服務，過多地強調為政府審批服務，為項目的可批性進行論證，但很少提到如何才能更好地為項目的投資者服務。各專業的工程咨詢單位都從各自視角進行論證，完成各自專業領域的報告編寫工作，但缺乏如何整合各專業領域的專家智慧資源，更好地為投資者服務這個根本性問題。

全過程工程咨詢由投資者或其設立的項目法人單位委托，為投資者及項目實施的最終效果負責。開展全過程工程咨詢服務應明確牽頭工程咨詢機構。承擔全過程工程咨詢任務的牽頭工程咨詢機構對工程咨詢服務的質量負總責。牽頭工程咨詢機構根據自身能力，可以獨自承擔投資項目全過程工程咨詢的所有任務，也可以委托勘察設計、工程和設備監理等各類專業咨詢機構承擔特定階段及特定專業領域的工程咨詢任務，通過牽頭單位整合各種專業咨詢服務力量，為項目有效投資進行全過程把關。同一項目的全過程工程咨詢單位不得與工程總承包企業、施工企業具有關聯或利益關系，以便對工程實施執行機構形成制約。

在明確由誰牽頭的問題上，目前社會上爭議很大，監理公司、設計單位、施工單位、造價咨詢單位都在爭奪全過程咨詢的牽頭單位，根本原因是各相關單位仍然沿襲過去的思維模式，將全過程工程咨詢作為承攬工程咨詢業務的一種工具和由頭，爭奪主導權，而不是思考如何對投資者負責。如果明確牽頭單位必須承擔各種責任，對全過程工程咨詢的質量負總責，而且要制定嚴格的懲罰機制，那么就不會有那么多不具備能力的機構來爭奪全過程工程咨詢牽頭單位。

強調“咨詢總包”的咨詢服務組織模式

從項目周期全過程的角度看，工程項目的實施，涉及的專業領域眾多，影響的利益相關群體眾多，參與的機構和人員眾多，涉及投資前期策劃咨詢、招標代理、勘察設計、工程監理、造價咨詢、工程承包、項目管理等專業化咨詢服務領域。讓項目投資者與眾多專業機構打交道，是一項非常痛苦的事情。

工程建設存在“交鑰匙”方式，開展工程總承包等項目建設組織實施模式。那么，為工程實施提供咨詢保障的工程咨詢也應該存在一種“交鑰匙”方式，即通過全過程咨詢服務的方式，由項目業主單位委托全過程工程咨詢服務商，提供“總包”式一攬子工程咨詢服務解決方案，包括完成項目各種前期論證工作，履行各種審批手續，開展工程招標代理工作，篩選工程設計及施工單位，進行設計方案優化，提供項目實施管理及竣工驗收等一攬子服務解決方案。投資者或項目業主僅需要與全過程工程咨詢牽頭單位進行聯系，不需要多頭聯系。牽頭單位只需要對項目投資者負責，并對各類咨詢服務的質量最終負總責。全過程工程咨詢服務商為投資者提供發展建設規劃、技術標準、產業政策、環境影響、資源利用等影響投資決策等各方面的咨詢服務，幫助投資者規避技術、市場、法律法規、政策等風險，提高投資效益。

通過工程咨詢服務模式的創新，滿足投資者對項目決策、工程建設及運營服務綜合性、跨階段、一體化咨詢服務的需要。強調以市場需求為導向，切實破解各種制度性障礙，滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務。

摒棄傳統的“工程師思維”模式

我國投資建設領域“工程師思維”的傳統模式非常嚴重，認為只要工程質量提高了，投資項目的實施質量就提高了。在推動實施全過程工程咨詢服務的過程中，強調“建筑師負責制”，將全過程工程咨詢的理解過于片面化和狹隘化。對于不同類型的工程項目，在建筑施工層面的專業要求差別不大。但是，同樣一項施工工程，在不同行業的建設項目中，在項目全過程質量管理和籌劃中的作用也會完全不同。

全過程工程咨詢需要考慮建筑質量之外的很多復雜因素，全過程工程咨詢不能僅僅理解為建筑業質量的提升，僅僅理解為建筑業的高質量發展，更不能理解為全過程工程咨詢就是推動實施建筑師負責制。建筑工程提高質量的根本目的，是要把項目做好，確保項目效益的提高，為投資者帶來更好回報。因此，要從全面深化投融資體制改革的更廣泛的視角，思考和研究我國如何開展全過程工程咨詢服務工作。

要鼓勵納入有關行業自律管理體系的綜合性工程咨詢單位實施或牽頭實施工程項目決策、建設、運行等各環節的全過程工程咨詢服務。現行投資項目審批事項要求的各專業評價、論證、評估等咨詢服務，如環境影響評價、節能評價、地震、地質災害、水土保持、通航影響、項目用地、項目用海、安全生產、壓覆礦藏、壓覆文物、消防安全、職業健康等專業咨詢服務，可以通過全過程工程咨詢牽頭單位進行市場化運作，將具備相應能力或資質的機構組合到一項全過程咨詢服務業務之中，編制一個綜合性的可行性研究報告。各審批部門不應要求另行編制單項專題研究報告。項目建設、運營、后評價等階段的咨詢成果應按與投資者協商確定的方式予以體現。

更加重視項目周期全過程統籌配置資源

我們在推動實施PPP模式的時候，強調要建立公共部門和私營部門之間利益共享、風險共擔的長期可持續伙伴關系。強調對于政府付費的PPP項目，要按照項目實施的績效進行付費。但是，這種理念在我國根本難以推行，根本原因是我國在工程項目的咨詢及實施層面，缺乏項目周期全過程資源優化配置的理念及相關的制度要求，于是根據我國傳統體制的理解，發明出中國式“可用性付費”等模式，基本思路仍然是要政府對工程建設投資成本付費，而不是按績效付費。

全過程工程咨詢應按照誠信、科學、獨立、公正的原則，接受投資者的委托，就項目投資規劃、市場分析、工程造價、融資方案、產品技術方案等經營自主權事項，以及是否危害經濟安全、社會安全、生態安全等國家安全事項，是否符合相關發展建設規劃、技術標準和產業政策，是否合理開發并有效利用資源，是否對重大公共利益產生不利影響，項目建設內容是否滿足環境保護、節能及土地資源利用等法律法規要求等進行論證，幫助投資者提供勘察設計、工程和設備監理、招標代理、竣工驗收、運行維護管理及項目后評價等咨詢服務。

在全過程工程咨詢理念下，無論是提供綜合性工程咨詢服務，還是專業性工程咨詢服務，都要堅持全生命周期資源優化配置的理念，不應只看樹木不看森林，更不能將全過程工程咨詢僅僅理解為全過程工程造價咨詢或全過程工程施工咨詢。要鼓勵工程咨詢機構為投資者提供個性化、訂制型全過程工程咨詢服務，滿足投資者對全過程工程咨詢服務的多樣性要求。

促進政府部門職能轉化及審批制度的實質性改革

黨的十八大以來，投資審批制度改革深入推進，強制性投資中介服務范圍逐步縮小，投資中介服務體系市場化發展快速推進，對投資科學決策和工程建設順利實施發揮了重要作用。但同時也要看到，多部門參與固定資產投資活動的決策和實施，投資行政審批事項較多，工程咨詢機構仍然更多地為投資審批服務，且僅承擔項目前期論證及實施的部分環節的咨詢服務工作，對項目咨詢服務的整體質量缺乏責任主體，獨立、公正、專業的社會服務體系有待加強。

我國正積極推動政府投資管理重心從事前審批轉向過程服務和事中事后監管，需要建立健全與之相適應的執法體系及全過程工程咨詢服務體系。需要打破部門壁壘及制度障礙，減少投資建設各環節對從業單位和人員實施的資質資格許可事項，打破行業壁壘和部門壟斷，放開市場準入，加快全過程工程咨詢服務市場化進程。將政府管理重心從事前的資質核發轉向事中事后監管，建立以政府監管、信用約束、行業自律為主要內容的管理體系，強化單位和人員從業行為監管。

在取消單位資質準入管理方面，工程咨詢（投資）行業已經先行一步。與工程項目全過程咨詢服務相關的各種單位資質應逐步取消，為牽頭單位整合各種專業資源，推動全過程工程咨詢服務提供相應的制度環境條件。

推動形成高質量的工程咨詢專家隊伍

我國過去的工程咨詢強調單位資質的準入和維護，強調咨詢專家所依附的工程咨詢單位的重要性，但忽視咨詢專家個人的地位和作用。全過程工程咨詢業務的開展，在資質管理方面要盡快與國際接軌，發揮行業自律組織及專家個人的作用，弱化政府部門對單位資質的審批管理及行政許可作用。

有關行業自律組織應研究建立全過程工程咨詢服務技術標準體系，建立健全全過程工程咨詢服務標準和服務質量管理體系，促進全過程工程咨詢服務科學化、標準化和規范化運作，發布引導性全過程工程咨詢服務合同示范文本及專業咨詢服務業務導則，為全過程工程咨詢實踐提供專業指導。

全過程工程咨詢服務單位應加強和完善組織機構和人員結構，建立與之相適應的專業部門和專業人才隊伍，鼓勵投資咨詢、環評、能評、招標代理、勘察、設計、監理、造價等單位通過兼并重組等方式，整合咨詢服務專業資源，提高綜合服務能力。順應數字經濟發展需要，利用大數據、云計算、數據挖掘等先進信息技術，建立工程投資項目數據分析體系，開發投資建設數據網絡平臺，研發產業投資數據地圖，推動“互聯網+工程咨詢”模式創新，為開展全過程工程咨詢業務提供技術保障。

強調全過程工程咨詢是工程咨詢服務的未來發展方向，是推動工程咨詢業轉型升級和高質量發展的重要手段。工程咨詢行業自律性組織應重點引導一批有影響力、有示范作用的投資項目推行全過程工程咨詢服務，本著信譽可靠、綜合能力和效率優先的原則，選擇優秀團隊實施全過程工程咨詢服務，形成示范性項目。全過程工程咨詢服務遵循市場公平交易原則，實行優質優價服務，酬金由牽頭單位與投資者協商確定，可按各項專項服務的費用相疊加并增加相應統籌費用后計取，也可按照國際上通行的人員成本加酬金的方式計取。