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PPP研究
國家發(fā)展改革委第二批PPP項目典型案例總體分析
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國家發(fā)展改革委發(fā)布了第二批43個PPP項目典型案例名單，這是繼2015年公布第一批13個典型案例之后又一示范引領(lǐng)PPP規(guī)范發(fā)展的重要舉措。從案例征集到專家評估，從意見反饋再到正式發(fā)布，第二批PPP項目典型案例推選工作一直引起社會各界關(guān)注。“PPP導(dǎo)向標(biāo)”微信公眾號發(fā)布典型案例名單之后一天內(nèi)，閱讀人數(shù)突破25000人！報名點評典型案例的國家發(fā)展改革委PPP專家?guī)鞂＜乙渤^100人！ 在各地申報的392個PPP項目中，僅43個案例被最終選中。43比392，近乎“十選一”！這是怎樣的篩選程序和評估標(biāo)準(zhǔn)？入選的典型案例具有哪些特征和示范價值？ 一、集思廣益和上下聯(lián)動的評估過程 1.典型案例征集 榜樣的力量是無窮的。對過去已經(jīng)實施的PPP項目，選擇典型案例進(jìn)行系統(tǒng)性研究，挖掘示范價值，總結(jié)經(jīng)驗和不足，為未來實施的PPP項目提供借鑒，是國家發(fā)展改革委規(guī)范我國PPP事業(yè)健康發(fā)展的眾多舉措之一。自2015年國家發(fā)展改革委首次發(fā)布以北京地鐵四號線、固安工業(yè)園為代表的13個PPP典型案例以來，典型案例的示范作用和品牌價值已被社會各界所認(rèn)可。 典型案例需要持續(xù)引領(lǐng)。2016年9月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于請報送傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目典型案例的通知》（發(fā)改辦投資[2016]1963號），正式啟動第二批PPP項目典型案例征集工作，各地申報熱情很高，共征集了392個PPP項目，其中發(fā)展改革系統(tǒng)推薦項目案例230個，社會公開征集的項目案例162個。 2.統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào) 國家發(fā)展改革委投資司領(lǐng)導(dǎo)非常重視案例評估工作，全程多環(huán)節(jié)參與指導(dǎo)。2017年1月初，國家發(fā)展改革委委托中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司），組織專家對各地征集的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目案例進(jìn)行評估，明確評估重點是典型案例的合規(guī)性、代表性、創(chuàng)新性和可推廣性等。投資司韓志峰副司長多次參加評估會，認(rèn)真聽取評估工作匯報，要求嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，堅持寧缺毋濫。 鑒于PPP典型案例評估工作的重要性和復(fù)雜性，中咨公司決定由研究中心牽頭組織各相關(guān)部門承擔(dān)具體的評估工作，李開孟主任統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和總體把關(guān)，徐成彬處長擔(dān)任評估工作項目經(jīng)理，研究中心全體成員參與評估支撐服務(wù)，矩陣社會事業(yè)業(yè)務(wù)部、能源業(yè)務(wù)部、農(nóng)村與地區(qū)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)部等部門配合參與。為了群策群力、集思廣益，中咨公司邀請了國家發(fā)展改革委PPP專家?guī)?0余位專家參加了評估工作，力保高質(zhì)量地完成評估任務(wù)。 3.項目分類與專家分組 由于案例征集是按省報送，而案例評估需要按領(lǐng)域和行業(yè)分組開展。2017年1月中旬，中咨公司在北京組織召開專家集中評估會，根據(jù)各領(lǐng)域案例數(shù)量和相關(guān)性，將通過合規(guī)性初步篩選后所保留的211個待評估案例分為八個小組：能源組（組長劉世堅）、交通一組（組長徐成彬）、交通二組（組長武威）、水利組（組長陳宏能）、環(huán)境組（組長薛濤）、市政一組（組長丁伯康）、市政二組（組長王守清）和市政三組（組長吳亞平）。 根據(jù)國家發(fā)展改革委PPP專家?guī)鞂＜业膶I(yè)分組情況，每個評估專家組均遴選了工程技術(shù)（如尤伯軍、王少輝、李飛、王才君、劉操、杜景燦、李謙、楊永奎）、投融資（如李茂年、肖光睿、羅桂連、崔喜蘇、蔣中松、尹昱、屠樹毅、彭琨）、財務(wù)分析（如王盈盈、李煒、朱紅、朱濤、喬國英、李彥宏、張明欣、褚春超）、項目管理（如王強(qiáng)、葉繼濤、王東、田麗鳳）、法律（如劉飛、劉敬霞、譚敬慧、袁華之、李文、余文恭、王霽虹）、綜合（如曲偉、孫旭東、彭程、熊偉、胡振）等領(lǐng)域的專家,以保證各組專業(yè)齊全，專家優(yōu)勢互補(bǔ)。 4.分組討論與統(tǒng)一匯總 根據(jù)專家集中評估會達(dá)成的典型案例篩選原則，各組專家在組長的組織協(xié)調(diào)下，逐一討論本組案例，提交了小組初步評估意見。在此基礎(chǔ)上，中咨公司進(jìn)行復(fù)核，對各組初步評估意見提出進(jìn)一步修改完善的具體建議。 2017年2月底，中咨公司整合各組意見，在系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上形成傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP典型案例初步評估意見，排除了存在明顯缺陷的項目，“擬推薦”73個初選案例，對其逐一提出針對性的補(bǔ)充修改建議，并向國家發(fā)展改革委報送了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目典型案例評估擬推薦項目評估意見及其修改建議》。 5.意見反饋與綜合權(quán)衡 國家發(fā)展改革委投資司非常重視中咨公司提出的評估意見，對“擬推薦”案例評估意見逐一審核后，于3月中旬全部反饋至項目所在地的發(fā)展改革部門，要求項目單位及時補(bǔ)充完善項目材料，提供PPP項目實施方案（2014年以后簽約的項目）、PPP合同和社會資本方招標(biāo)文件等更詳細(xì)的項目資料，以便進(jìn)一步深入分析評估。項目所在地發(fā)展改革部門或項目單位高度重視，對修改意見提出反饋意見，并進(jìn)一步補(bǔ)充完善了項目資料。 中咨公司收到反饋意見及補(bǔ)充完善的項目資料后，再次組織相關(guān)專家，對初選擬推薦的73個PPP項目案例再次進(jìn)行逐一甄別，對其運作模式的規(guī)范性、創(chuàng)新性和示范性進(jìn)行深入論證。經(jīng)過反復(fù)討論和綜合評估，形成并報送《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目典型案例評估報告》，最終推薦43個PPP項目作為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例，供全國學(xué)習(xí)借鑒。 二、PPP典型案例篩選的主要依據(jù) 標(biāo)準(zhǔn)是一桿尺度，也是規(guī)范PPP發(fā)展的導(dǎo)向標(biāo)。參與案例評估的各組專家，在案例初步篩選評估階段，根據(jù)近年國家發(fā)展改革委等部門出臺的PPP相關(guān)文件及政策導(dǎo)向，針對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)過集體討論，提出了關(guān)于篩選PPP典型案例需要把握的主要原則，成為專家評估的重要參考依據(jù)。 1.程序合法合規(guī) PPP項目無論如何特殊，但其首先是投資建設(shè)項目，因此必須符合我國項目建設(shè)管理程序的要求。根據(jù)投資資金來源和自身屬性的不同，PPP項目同樣需要分別履行審批、核準(zhǔn)或備案等管理程序。 社會投資人的遴選必須通過公開競爭程序。對于社會投資人沒有通過招標(biāo)方式進(jìn)入PPP項目，且工程施工環(huán)節(jié)沒有進(jìn)行“二次招標(biāo)”，將PPP作為規(guī)避公開競爭性招標(biāo)手段的項目，原則上不予推薦入選。 2.實施方式排除BT PPP模式強(qiáng)調(diào)政府和社會資本雙方應(yīng)該建立長期的合作伙伴關(guān)系。沒有運營期間的成本節(jié)約和效率提升，往往難以做到“物有所值”。對于BT或拉長版的BT項目，難以體現(xiàn)長期互利合作的特征，原則上不予入選典型案例。 PPP模式允許項目配套經(jīng)營性資源，但資源的配置對象必須具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，且符合我國現(xiàn)行土地招拍掛等相關(guān)政策規(guī)定。項目牽強(qiáng)地構(gòu)造含有“運營”內(nèi)涵的盈利模式，進(jìn)行拉郎配式的打包組合，原則上不予入選。 3.績效考核基于項目全周期 PPP項目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)很重要，包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運營標(biāo)準(zhǔn)和移交標(biāo)準(zhǔn)。PPP模式引入社會資本，應(yīng)通過正常的經(jīng)營績效實現(xiàn)股權(quán)投資的合理回報。PPP合同要對建設(shè)質(zhì)量和工期、運營績效與付費機(jī)制進(jìn)行約定。 對于可用性付費類PPP項目，必須正確理解“可用性”的真正內(nèi)涵。如果以可用性付費的名義實現(xiàn)短期內(nèi)回收項目建設(shè)投資，項目付費與實際運營績效脫節(jié)，原則上不予考慮入選典型案例。 4.典型案例具有示范性和創(chuàng)新性 典型案例應(yīng)具有一定的示范性和可推廣性，同時鼓勵創(chuàng)新性。典型案例在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、社會資本方選擇、投資回報模式、風(fēng)險規(guī)避分擔(dān)、績效考核、理論方法應(yīng)用等方面應(yīng)具有示范價值或創(chuàng)新意義。 最終推出的典型案例，并非都是完美無缺，允許存在一定的瑕疵，但在某些方面必須具有特色，或者具有局部的示范價值。在評估中應(yīng)指明其不足或有待完善之處。 三、43個PPP典型案例的特征分析 經(jīng)過合規(guī)性篩選、專家組集中評估、分組討論、評估意見反饋、地方政府（或項目單位）補(bǔ)充完善、專家組復(fù)核和反復(fù)綜合平衡，中咨公司從211個待評估案例中最終推薦43個PPP典型案例，其名單已由國家發(fā)展改革委審核確定并由國家發(fā)展改革委官方微信公眾號、《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》、“PPP導(dǎo)向標(biāo)”對外發(fā)布。追索43個傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目典型案例的申報來源，其中30個案例源于發(fā)展改革系統(tǒng)推薦，占其推薦項目總數(shù)的13%；13個案例源于社會公開征集，占該渠道征集項目總數(shù)的8%。綜合而言，43個PPP典型案例具有廣泛的代表性，具體特征分析如下。 1.領(lǐng)域分布 根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號），傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等。43個擬推薦典型案例涉及五大領(lǐng)域：能源領(lǐng)域2個，交通運輸領(lǐng)域11個，水利領(lǐng)域7個，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域1個，重大市政工程領(lǐng)域22個。 43 個 PPP 典型案例分布于18個細(xì)分領(lǐng)域，具有行業(yè)廣泛性：能源項目 1 個，垃圾發(fā)電項目 3 個，供熱項目 1 個，鐵路項目 1 個，有軌電車項目 2 個，地鐵項目 4 個，高速公路 2 個，隧道項目 2 個，市政路橋項目 3 個，水庫工程 4 個，流域和水環(huán)境綜合治理項目 3 個，垃圾處理和資源化項目 5 個，污水處理項目 4 個，地下綜合管廊和地下空間開發(fā)項目 4個，產(chǎn)業(yè)新城項目 1 個，小城鎮(zhèn)建設(shè)項目 1 個，海綿城市項目 1 個，智慧城市項目 1 個。 2.地域分布 從各地申報的392個項目所在地域看，除上海市外，項目覆蓋中國大陸地區(qū)各省（直轄市、自治區(qū)）。 入選的案例評估具有地域代表性，43個PPP典型案例分布于23個省（直轄市、自治區(qū)）：北京1個，河南1個，山東（含青島）3個，江蘇3個，安徽3個，江西1個，湖北1個，湖南3個，浙江（含寧波）3個，廣東1個，福建（含廈門）3個，貴州2個，廣西3個，云南1個，海南1個，遼寧（含大連）1個，吉林1個，內(nèi)蒙古2個，陜西1個，四川2個，甘肅1個，寧夏2個，新疆（含新疆兵團(tuán)）3個。 3.資產(chǎn)特征 從資產(chǎn)特征看，待評估案例包括新建項目、存量項目、新建與存量組合項目。 在43個擬推薦典型案例中，新建項目39個，存量項目2個，新建與存量組合項目2個（青島膠州灣大橋工程項目和廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目）。 4.項目進(jìn)展 發(fā)改辦投資[2016]1963號文要求，典型案例申報項目范圍必須是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域2000年以來投入運營或已簽約在建的PPP項目。 43個PPP典型案例目前都已簽約，處于開工前準(zhǔn)備階段6個，施工建設(shè)階段29個，運營或維護(hù)階段8個。 5.資金來源 發(fā)改辦投資[2016]1963號文要求，典型案例申報優(yōu)先考慮民間資本參與的PPP項目。 43個PPP典型案例的社會資本方所有制結(jié)構(gòu)為：國有企業(yè)29個，民營企業(yè)8個，外商投資企業(yè)1個，混合所有制企業(yè)5個。 6.實施方式 入選典型項目的PPP模式實施方式多種多樣，新建項目包括BOT、BOO、DBFOT等，存量項目包括TOT、TOO、ROT等。 在43個PPP典型案例中，采用或擬采用BOT方式26個、BOOT方式3個、DBFOT方式7個、BOO方式4個、TOT方式1個、ROT方式1個、其他方式1個（廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目采用BOT+ TOT+ROT組合模式）。 7.付費方式 PPP模式的付費方式包括使用者付費、政府付費、使用者付費與政府補(bǔ)貼組合等模式。 在43個PPP典型案例中，使用者付費項目2個，使用者付費與政府補(bǔ)貼組合項目29個，政府付費項目12個。 8.合作期限 按照現(xiàn)行PPP相關(guān)政策，政府和社會資本方合作期限一般不應(yīng)低于10年，不高于30年。其中，BOO模式不涉及項目移交期限的問題。 對于水庫工程、產(chǎn)業(yè)新城等特殊領(lǐng)域PPP項目，允許合作期限適當(dāng)延長。例如，尋烏縣太湖水庫工程、湖南莽山水庫工程、安徽省滁州市來安產(chǎn)業(yè)新城等PPP項目的合作期限超過了30年。 9.資本結(jié)構(gòu) PPP項目針對的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，項目投資規(guī)模一般較大。43個最終獲得推薦的典型案例，總投資合計2289.68億元，平均每個項目投資規(guī)模53.25億元。除了滁州市來安產(chǎn)業(yè)新城PPP項目（總投資480億元）沒有約定統(tǒng)一的資本金比例之外，其他42個案例均明確了資本金比例。 資本金制度是我國項目管理的重要制度之一。42個明確資本金比例的項目總投資合計1809.6億元，項目資本金合計523.4億元，平均資本金比例為28.9%。 10.政府出資 為了增強(qiáng)PPP項目信息的透明性，增強(qiáng)項目融資信用，降低項目后續(xù)政府可行性補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會資本的投資行為，以便更好地維護(hù)公共利益，PPP模式鼓勵政府方以資本金注入方式投資于PPP項目，以便有效參與到SPV的治理體系。在43個擬推薦案例中，政府參股的有30個，占69.8%；政府不參股的共13個，占30.2%。 在明確項目資本金結(jié)構(gòu)的42個項目中，政府資本金出資合計156.66億元，社會資本方出資合計333.51億元，即政府與社會資本方的平均股權(quán)結(jié)構(gòu)比例約為32%:68%。 在項目公司控股權(quán)的設(shè)計方面，最終入選的絕大多數(shù)PPP典型案例的社會資本方（或其聯(lián)合體）處于絕對控股地位，另有2個項目（杭州地鐵1號線和廣安市“潔凈水”行動綜合治理）由政府方控股。 四、PPP典型案例的示范價值 PPP典型案例的示范價值主要體現(xiàn)在可推廣性和創(chuàng)新性。總體而言，最終入選的PPP典型案例做到項目操作合規(guī)，符合近年來國家出臺的PPP相關(guān)政策規(guī)定，特別是國家發(fā)展改革委出臺的關(guān)于規(guī)范PPP模式健康發(fā)展的相關(guān)文件規(guī)定。評估專家從各自專業(yè)角度，首先研究了各案例本身對項目所在地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的價值貢獻(xiàn)，重點分析方案設(shè)計是否科學(xué)合理，是否可以進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化，努力使操作模式可復(fù)制和可推廣。鑒于PPP模式在我國仍處于探索發(fā)展的階段，雖然最終入選的典型案例難以保證完美無缺，但瑕不掩瑜，很多典型案例在某一方面或多個角度具有示范意義。 略舉幾個案例，說明其創(chuàng)新或示范價值。 1.寧夏中寧縣能源互聯(lián)網(wǎng)項目:國內(nèi)首批智慧能源PPP項目，項目公司是目前寧夏經(jīng)濟(jì)信息委批復(fù)的唯一售電市場主體，具有能源配售的整體經(jīng)營權(quán)，承擔(dān)了安全運營和能源保證的責(zé)任，項目運作模式具有一定的創(chuàng)新示范價值。 2.城市軌道交通（地鐵）PPP項目。本次共有4個城市地鐵PPP項目入選典型案例，從PPP項目范圍、資本金比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資回報補(bǔ)貼模式等方面各有代表性。以投資回報補(bǔ)貼模式為例，杭州地鐵1號線采用協(xié)議約定票價模式，呼和浩特市軌道交通1號線應(yīng)用財金〔2015〕21號文計算政府補(bǔ)貼的模式，烏魯木齊市軌道交通2號線采用車公里補(bǔ)貼計價補(bǔ)貼模式，福州市軌道交通2號線創(chuàng)立了基于現(xiàn)金流量法的政府補(bǔ)貼計算財務(wù)模型，體現(xiàn)了PPP模式測算政府財政資金補(bǔ)貼的多元性和創(chuàng)新性。 3.北京市興延高速公路項目:全國高速公路領(lǐng)域首例“約定通行費標(biāo)準(zhǔn)”的項目，項目PPP實施方案構(gòu)建了合理的收益分配及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，評標(biāo)方式采用雙信封綜合評估法，通過公開招標(biāo)方式對社會資本方進(jìn)行競爭性遴選。同時，征地拆遷納入PPP范圍既是本項目的亮點，同時也是PPP項目實際操作中普遍關(guān)注的難點和熱點。 4.廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目：項目按分區(qū)域集中、以中心廠輻射管理區(qū)域衛(wèi)星廠站的創(chuàng)新模式，解決了廣安市108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)144個污水處理廠統(tǒng)籌管理的難題，可為地市級全區(qū)域、跨流域水環(huán)境綜合治理提供示范借鑒。 5.滁州市第三污水處理廠及配套管網(wǎng)一期項目:本項目采用污水廠網(wǎng)一體化運營，將污水處理廠和污水管網(wǎng)整合打捆，配套管網(wǎng)部分由政府負(fù)責(zé)建設(shè)，待全部管網(wǎng)建成后交由項目公司運營維護(hù)。采購程序確保做到充分競爭，且競價方式設(shè)置合理。 6.延河綜合治理城區(qū)段兩岸城市夜間文化旅游提升工程：我國城市燈飾照明領(lǐng)域首個PPP項目，通過聲、光、電一體化的立體燈光技術(shù)，講述革命圣地——延安的歷史，讓廣大游客了解和學(xué)習(xí)延安紅色文化。同時，項目使游客能在延安居住一夜，有效地增加了地方旅游收入。 （國家發(fā)展改革委第二批PPP項目典型案例評估會場） | |||||
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